Snižování regulatorní zátěže občanů a veřejné správy

Problematika snižování regulatorní zátěže občanů a veřejné správy je součástí komplexu agend "Lepší regulace" (Better Regulation). V současné době jsou kompetence v této oblasti rozděleny mezi tři vládní instituce, a to Úřad vlády (hodnocení dopadů regulace, RIA), Ministerstvo průmyslu a obchodu (snižování zátěže podnikatelů) a Ministerstvo vnitra (snižování zátěže občanů, veřejné správy a dalších typů subjektů, zjednodušovací projekty).

V praxi se obvykle setkáváme s různými typy "zátěží", vysvětlení významových rozdílů lze proto pokládat za užitečné. Administrativní zátěží se rozumí náklady, které je třeba vynaložit na splnění informačních povinností stanovených právními předpisy. Regulatorní zátěží jsou míněny celkové jednorázové i opakující se náklady, které vyplývají pro dotčené subjekty z povinností uložených právními předpisy. Rovněž používaný pojem "byrokratická zátěž" je chápán v poněkud širším slova smyslu a vedle uvedených nákladů na splnění informačních a jiných povinností zahrnuje i náklady způsobené různými administrativními překážkami a postupy při realizaci práva ("papírování", náklady z prodlení, zbytečně vynaložené, obtěžující, iritující, změnové apod.). Přímé finanční náklady jsou výsledkem konkrétní povinnosti odvést určité finanční prostředky ve prospěch odpovědného orgánu (např. daně, poplatky, pokuty apod.). Náklady na splnění povinností plynoucích z regulace (právních předpisů) tvoří jednak nepřímé finanční náklady, které jsou vynaloženy na splnění požadavků kladených právními předpisy na výrobní proces, produkt či službu, a již zmíněná administrativní zátěž, tedy náklady přímo spojené s plněním informačních povinností. Níže pro názornost připojujeme schéma, které vrstevní jednotlivých "zátěží" dokresluje:

Pro výpočet výše administrativní zátěže se používá Standardní nákladový model. Model je založen na měření vynaložených nákladů na vykonání určitých činností spojených s plněním informační povinnosti uložené právním předpisem.

Cíle zavádění procesu hodnocení regulatorní zátěže v České republice:

• zastavit růst administrativní a regulatorní zátěže podnikatelů a ostatních subjektů (občanů, profesních či sociálních skupin, veřejné správy, nevládních neziskových organizací)

• přistoupit k postupnému snižování zátěže

• zjednodušit administrativní náročnost ukládaných informačních povinností.

Snižování administrativní zátěže bylo stanoveno jako jedna z priorit vedoucích ke zlepšení podnikatelského prostředí už v Národním programu reforem České republiky (2005) a Strategii hospodářského růstu.

Proces hodnocení (měření) administrativní zátěže byl v České republice spuštěn v dubnu roku 2005 u podnikatelů, u občanů a veřejné správy se k měření z různých důvodů nepřistoupilo.

Záměr snižovat administrativní zátěž u návrhů nových právních předpisů je sledován v rámci procesu hodnocení dopadu regulace (RIA), jehož pravidla byla schválena usnesením vlády č. 877 ze dne 13. srpna 2007 a jehož garantem je od roku 2011 Úřad vlády.

Stav regulatorní zátěže občanů a veřejné správy je od r. 2014 monitorován v návaznosti na příslušná opatření zachycená ve Strategickém rámci rozvoje veřejné správy České republiky pro období 2014-2020 (dále jen Strategický rámec)1, včetně jeho doprovodných dokumentů (zejména Implementačního plánu pro strategický cíl č. 1 Modernizace veřejné správy2. V současné době (říjen2016) se zpracovává analýza současného stavu regulatorní zátěže občanů a veřejné správy v ČR; to představuje plnění výchozího opatření k naplnění specifického cíle č. 1.2 Snížení regulatorní zátěže.

V rámci tohoto cíle budou dále nastaveny podmínky a nástroje pro zlepšení hodnocení dopadů právní regulace, vzniknou metodiky pro hodnocení celkové regulační zátěže a její zapracování do procesu RIA, bude přeměřena administrativní zátěže podnikatelů ve vybraných oblastech, zpracuje se komparativní analýza zahraničních zkušeností se systémy měření a hodnocení administrativní zátěže podnikatelů a především v návaznosti na závěry analýz budou dále připraveny a rozvíjeny další konkrétní projekty zaměřené na redukci regulatorní zátěže.

Koordinátorem realizace je Ministerstvo vnitra, zatímco Úřad vlády a Ministerstvo průmyslu a obchodu se na jejich naplňování podílejí v rámci svých kompetencí.

Kontaktní osoba:
JUDr. Petr Fejtek (tel. 974 816 267, petr.fejtek@mvcr.cz)

Odbor strategického rozvoje a koordinace veřejné správy, 14. března 2017

1)
Strategický rámec rozvoje veřejné správy České republiky pro období 2014-2020 byl schválen usnesením vlády č. 680 ze dne 27. srpna 2014, o ke Strategickému rámci rozvoje veřejné správy České republiky pro období 2014-2020 a o zřízení Rady vlády pro veřejnou správu; ve znění usnesení vlády č. 21 ze dne 14. ledna 2015

2)
Implementační plán pro strategický cíl 1 Modernizace veřejné správy byl schválen usnesením vlády č. 21 ze dne 14. ledna 2015, k Implementačním plánům Strategického rámce rozvoje veřejné správy České republiky pro období 2014-2020, změně Strategického rámce rozvoje veřejné správy České republiky pro období 2014-2020 a o změně Statutu Rady vlády pro veřejnou správu a Statutu Rady vlády pro informační společnost; ve znění usnesení vlády č. 654 ze dne 20. srpna 2015, o doplnění a aktualizaci Implementačních plánů Strategického rámce rozvoje veřejné správy ČR pro období 2014-2020

Mezinárodní aspekty

Řídící skupina SCM (BRN)

V roce 2003 představitelé několika průkopnických zemí ustavili Síť Standardního nákladového modelu (Standard Cost Model Network), tj. neformální pracovní skupinu vytvořenou ze zástupců států, používajících uvedený model (SCM) k měření administrativní zátěže. SCM byl zpracován a poprvé úspěšně použit právě v r. 2003 v Nizozemsku, přičemž ČR patřila spolu s Dánskem a Spojeným královstvím mezi jeho nejbližší následovníky (je členem skupiny od r. 2005), postupně se do činnosti skupiny zapojovaly další a další země, v současnosti je celkový počet členů 81 z 32 zemí a skupina byla z důvodu širšího věcného zaměření přejmenována na "Better Regulation Network" (BRN). Je jednou ze dvou poradních platforem Evropské komise pro oblast Lepší regulace.

Zástupci uvedených zemí se setkávají na zasedáních Řídící skupiny BRN, která se schází dvakrát ročně. Cílem těchto jednání je především výměna zkušeností a výsledků měření při používání Standardního nákladového modelu, koordinace postupů, formulace metodologických doporučení a dále prezentace výsledků práce jednotlivých podvýborů a skupin, které v mezidobí vyvíjejí svou činnost (zvl. simplifikační a metodologická skupina). Pozornost je věnována i zjednodušovacím projektům, roli místních a regionálních orgánů při redukci zátěže, využití nástrojů eGovernmentu apod.

Snižování administrativní zátěže občanů

Po úspěšné realizaci projektů zacílených na měření a snižování administrativní zátěže dopadající na podnikatele se v poslední době dostává do popředí zájmu vlád v mnoha státech také otázka měření a snižování byrokratické zátěže dopadající na občany. V lednu 2008 proto z iniciativy nizozemské vlády došlo k ustavení nové Pracovní (studijní) skupiny pro snížení byrokratické zátěže občanů. Tato skupina vznikla v rámci tzv. Evropské sítě veřejné správy (European Public Administration Network - EUPAN). Od r. 2013 pracuje distančním způsobem.

Cíle pracovní skupiny byly stanoveny následovně:

• výměna informací, zkušeností a nejlepší praxe jednotlivých států pokud jde o přístup a metodiku měření zátěže, s důrazem na nalezení možných zlepšení;

• výběr určitých typů veřejných služeb, které jsou provázeny nejvýznamnější byrokratickou zátěží pro občany;

• možné budoucí změření administrativní zátěže občanů v participujících státech, včetně doprovodných aspektů u vybraných veřejných služeb (časová zátěž, transparentnost, počet nutně navštívených úřadů apod.), tzv. iritační koeficient (míru podráždění) občanů u jednotlivých typů služeb.

Prvním významným výsledkem práce skupiny byl souborný dokument příspěvků jednotlivých zemí obsahující informace o národních přístupech k zjišťování, měření a snižování administrativní zátěže občanů.

V průběhu zasedání rovněž státy, které se dané problematice věnují již delší dobu, se svými specifickými přístupy a programy, jimiž administrativní zátěž dopadající na občany odstraňují či snižují. Ty spočívají např. ve sledování času a nákladů, které musí občan vynaložit při plnění svých zákonných povinností, a jejich následném snížení (Nizozemsko), sledování míry "zátěžovosti" jednotlivých správních řízení na občana (Španělsko), sledování pocitů a zkušeností občana v průběhu celé procedury (Velká Británie), měření spokojenosti občanů s úrovní poskytovaných služeb (Finsko) či snížení nutné zátěže v konkrétních životních situacích (např. v Portugalsku při ztrátě peněženky s doklady, ve Slovinsku při narození dítěte).

Také v ČR se otázkám snižování administrativní zátěže občanů v posledních letech věnuje značná pozornost, byť na rozdíl od mnoha jiných států není tato agenda centrálně koordinována. Vláda již za tímto účelem uskutečnila nebo se chystá v nejbližší době uskutečnit řadu projektů, kroků a opatření, přičemž zprávu o jejich realizaci schválila vláda svým usnesením ze dne 20. července 2011 č. 560.

Kontaktní osoba:
JUDr. Petr Fejtek (tel. 974 816 267, petr.fejtek@mvcr.cz)

Odbor strategického rozvoje a koordinace veřejné správy, 17. října 2016

Opatření zaměřená na snížení regulatorní zátěže občanů a veřejné správy

Významnou měrou se na snižování zátěže podílejí aktivity spojené s eGovernmentem, zejména:

• informatizace územní veřejné správy (vybavení počítačem, připojení na internet, zřízení webové stránky, poskytování služeb on-line); orgány územní veřejné správy jsou vždy zpravidla první výspou, s níž přichází občan při plnění svých zákonem stanovených informačních povinností do styku; je proto velmi důležité, že krajská a až na ojedinělé výjimky i obecní úroveň správy může nabídnout elektronické přístupy, které šetří finanční náklady i čas občanů; kraje jsou, pokud jde o vybavení počítači, připojení na internet, existenci webových stránek a poskytování služeb on-line, stoprocentně pokryty, zatímco některé menší obce mají v tomto ohledu ještě deficit;

• vybudování sítě kontaktních míst Czech POINT, poskytující občanům informace a ověřené údaje vedené v centrálních registrech, jako jsou rejstřík trestů, obchodní rejstřík, živnostenský rejstřík, katastr nemovitostí, výpisy z bodového hodnocení řidiče nebo výpisy ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů; dále přijímají podání podle živnostenského zákona (§ 72), podání do registru účastníků provozu modulů autovraků ISOH či podání žádosti o zřízení datové schránky a provádějí konverzi dokumentů na žádost z listinné do elektronické podoby a naopak. Czech POINTy lze nalézt na obecních a městských úřadech, pobočkách České pošty či Hospodářské komory, na zastupitelských úřadech v zahraniční nebo u notářů; v poslední době se uvažuje o rozšíření této sítě např. i do bankovního sektoru; tento projekt byl spuštěn v r. 2007 a mezi jeho hlavní cíle patří zrychlení a zpřístupnění služeb občanům, odbourává někdejší zdlouhavé cestování po úřadech a sjednocuje různá vyřizování na jedno místo; postupně dochází k rozšiřování počtu těchto kontaktních míst a funkcionalit, které vykonávají (k 1. září 2016 fungovalo téměř 7.200 poboček, bylo vydáno téměř 15.800.000 výpisů a bylo provedeno téměř 47.400.000 autorizovaných konverzí dokumentů);

• Portál veřejné správy - ve vyspělých evropských zemích standardní vládní projekt, který usnadňuje komunikaci úřadů s občany; obsahuje  bohatou informační databázi - texty zákonů, adresáře úřadů a institucí, definice pojmů a zejména návody řešení cca 480 životních situací rozdělených jednak dle subjektu (občan, podnikatel, cizinec), jednak dle oblasti (bydlení, cestování, rodina, sociální zabezpečení, zdravotnictví); problematický aspekt tohoto projektu lze spatřovat v jeho logistické náročnosti (nutnost aktualizovat rozsáhlou databázi a údaje, poměrně vysoké finanční náklady na správu a zabezpečování serveru).

Mezi významné legislativní počiny v této oblasti lze zařadit:

• zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (tzv. zákon o eGovernmentu) - tento zákon celkově přispěl ke snížení administrativní zátěže, a to zejména díky zavedení datových schránek; jejich prostřednictvím lze elektronicky komunikovat a činit úkony ve vztahu k orgánům veřejné moci, čímž se snižuje "papírování"; úkon učiněný prostřednictvím datové schránky má, až na výjimky, stejné účinky jako úkon učiněný v listinné podobě a podepsaný; podle dostupných statistických dat bylo ke dni 1. 9. 2016 zpřístupněno více než 760.000 datových schránek a odesláno téměř 390.000.000 datových zpráv; finanční a časová úspora ve vztahu k zátěži občanů je zřetelná, avšak vzhledem k jejímu celoplošnému charakteru není možné ji přesně kvantifikovat; je však zřejmé, že doba potřebná na plnění informačních povinností stanovených právními předpisy byla díky zavedení datových schránek snížena;

• zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů; po zprovoznění a vzájemném propojení těchto registrů (základního registru obyvatel, základního registru právnických osob, podnikajících fyzických osob a orgánů veřejné moci, základního registru agend orgánů veřejné moci a některých práv a povinností a základního registru územní identifikace, adres a nemovitostí) a po jejich komplexním propojení s navazujícími agendovými informačními systémy občané musí poskytovat vybrané údaje veřejné správě pouze jednou, bez nutnosti jejich opakovaného požadování (ideálnímu stavu brání sektorový přístup, tj. neochota některých správců informačních systémů nebo technická nemožnost stran jejich propojení). Třebaže tento projekt neřeší všechny problémy spojené s regulatorní zátěží, již v současnosti díky němu tato zátěž klesá u občanů i veřejné správy naprosto zásadním způsobem (ušetření času a financí, které je nyní nutno vynaložit při opakovaném vyplňování formulářů a sdělování údajů, např. při stěhování či vyplňování daňových přiznání; odhady hovoří o úsporách v řádu desítek až stovek milionů Kč ročně). Systém základních registrů byl spuštěn k 1. červenci 2012.

• Mimo legislativní sféru stojí za připomenutí např. procesní a organizační audity agend veřejné správy; cílem tohoto projektu je sestavit procesní modely vybraných agend a zjistit, jak jsou tyto agendy zatěžující, zda jsou vykonávány z procesního hlediska účelně a efektivně (z pohledu občana, financí, organizace, technologií, legislativy a úředníka); výsledky těchto auditů by měly být následovány analýzou a následnými opatřeními zaměřenými na zlepšení fungování všech prvků v systému.

• Dílčím způsobem se otázkám snižování administrativní zátěže občanů věnoval i již zmíněný dokument "Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby - Strategie realizace Smart Administration v období 2007-2015", který řadu opatření napomáhajících snižování administrativní zátěže občanů podřadil pod své jednotlivé specifické cíle; jeho obecným záměrem je „zajistit koordinovaný a efektivní způsob zlepšování veřejné správy a veřejných služeb s využitím prostředků ze strukturálních fondů v programovém období 2007–2013“. Po doběhnutí posledních dobíhajících projektů je v současné době (září 2016) implementace Smart Administration předmětem komplexního vyhodnocení.

• Komplex opatření, která usilují o snížení administrativní zátěže občanů, doplňují v oblasti tvorby práva a přístupu k právu projekty e-Sbírka a e-Legislativa. Jejich cílem je usnadnit občanům přístup k pramenům platného práva, umožnit jim snazší orientaci v právním řádu České republiky, zkvalitnit a zefektivnit tvorbu práva, poskytnout občanům možnost účastnit se na tvorbě právních předpisů a vytvořit lepší podmínky pro začlenění posuzování dopadů regulace, včetně posuzování dopadů administrativní zátěže do legislativního procesu v České republice. Realizaci těchto projektů připravuje Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Úřadem vlády České republiky.

Kontaktní osoba:
JUDr. Petr Fejtek (tel. 974 816 267, petr.fejtek@mvcr.cz)

Odbor strategického rozvoje a koordinace veřejné správy, 17. října 2016

Optimalizace sběru dat

Povinnost vykazovat data znamená pro obce a města reálnou administrativní zátěž, na které ovšem stojí schopnost státu sbírat data z území, a tím efektivně koordinovat veřejnou správu, její služby a získávat zpětnou vazbu. Aby nedocházelo k nadbytečnému sběru dat, Ministerstvo vnitra v roce 2016 iniciovalo vypracování analýzy, která by odhalila případné duplicity a zhodnotila praktickou stránku potřebnosti sbíraných dat tak, aby systém sběru dat byl racionální a optimální.

Analýza zatížení veřejné správy sběrem dat, kterou pro Ministerstvo vnitra vypracovala Technologické agentury ČR v roce 2016, např. odhalila, že města a obce měla v roce 2016 až 192 informačních povinností vůči jiným úřadům. Dále nalezla a popsala duplicitní sběry dat a navrhla realizaci balíčku opatření, který je rozpracováván do realizačního plánu a po krocích plněn.

Výstupem výzkumu je kromě Analýzy zatížení veřejné správy sběrem dat také Metodika optimalizace sběru dat. Ta navrhuje optimální systém efektivního sběru dat, který bude zlepšovat kvalitu sbíraných údajů, jejich platnost a spolehlivost. Metodika navrhuje optimální strukturu dat, frekvenci a techniku sběru, včetně zdůvodnění účelnosti sběru.

Všem dotčeným úřadům státní správy bylo Radou vlády pro veřejnou správu uloženo se s Metodikou seznámit a doporučeno ji v praxi uplatňovat.

Ministerstvo vnitra děkuje tímto všem městům a obcím, které se ve výzkumu angažovaly, za aktivní přístup a cenné informace.

    
(pdf, 3,4 MB)                                    (pdf, 6,2 MB)

Odbor strategického rozvoje a koordinace veřejné správy, 14. března 2017