Zásada veřejnosti zasedání

Ustanovení § 93 odst. 2 zákona o obcích stanoví jako základní podmínku pro konání zasedání zastupitelstva obce požadavek veřejnosti tohoto zasedání. K jejímu zajištění pak upravuje určité povinnosti, zejména povinnost zveřejnit informaci o připravovaném zasedání zastupitelstva obce podle § 93 odst. 1 zákona o obcích. V následujícím textu je věnována pozornost dvěma aplikačním problémům, které se v souvislosti s požadavkem veřejnosti zasedání zastupitelstva mohou vyskytnout: důsledkům porušení povinnosti zveřejnit informaci podle § 93 odst. 1 zákona o obcích, zejména dopadům na zákonnost usnesení přijatých na zastupitelstva obce a možnosti konání tzv. „neveřejných zasedání zastupitelstva obce“.

I. Neveřejná zasedání zastupitelstva obce a pracovní porady členů zastupitelstva obce

Ustanovení § 93 odst. 2 zákona o obcích stanoví obecné pravidlo, podle kterého je zasedání zastupitelstva obce veřejné, a protože zákon z této zásady výslovně žádné výjimky nepřipouští a takové výjimky nelze dovodit ani z jiných ustanovení zákona o obcích, lze mít požadavek veřejnosti zasedání zastupitelstva – vedle jeho svolání k tomu zákonem oprávněnou osobou (srov. § 92 odst. 1 a 2) – za základní podmínku pro to, aby určité shromáždění členů zastupitelstva bylo možno považovat za zasedání zastupitelstva obce, na kterém (a pouze na něm) lze relevantním způsobem konstituovat vůli tohoto orgánu, tzn. přijímat rozhodnutí (usnesení) o otázkách, jež zákon svěřuje do jeho pravomoci (§ 84, § 85). Z bezvýjimečného požadavku veřejnosti zasedání zastupitelstva obce přitom vycházejí i další ustanovení zákona o obcích, typicky ustanovení upravující některá práva občana obce, zejména právo vyjadřovat na zasedání svá stanoviska k projednávaným věcem (§ 16 odst. 2 písm. c/ a d/) a konec konců i právo nahlížet do usnesení a zápisů ze zasedání zastupitelstva obce (§ 16 odst. 2 písm. e/), a dále ustanovení ukládající orgánům obce povinnosti, jimiž bude zabezpečen právě požadavek veřejnosti, zejména povinnost obecního úřadu zveřejnit podle § 93 odst. 1 zákona o obcích informaci o místě, době a o navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce nejméně 7 dní před jeho konáním. O zasedání zastupitelstva obce lze proto hovořit pouze tehdy, bylo-li řádně svoláno a je-li konáno veřejně, tzn. je-li veřejnost o jeho konání dostatečně informována a zároveň má možnost se tohoto zasedání v případě zájmu zúčastnit. Pouze za splnění uvedených podmínek se bude jednat o zasedání tohoto orgánu obce, na kterém lze přijímat relevantní rozhodnutí. Konání neveřejných zasedání zastupitelstva obce tedy zákon o obcích nepřipouští.

Tento závěr však samozřejmě neznamená, že by členové zastupitelstva obce nemohli předem na neformálních setkáních („pracovních poradách“) prodiskutovat některé otázky, které mají být později projednány a rozhodnuty přímo na zasedání zastupitelstva obce, jelikož zákon takovou možnost vůbec neupravuje a tedy konání neformálních porad ani nevylučuje (tyto porady přitom mohou být, a v praxi také zpravidla bývají, konány bez účasti veřejnosti)⁽¹⁾. Je však nutné zdůraznit, že takové pracovní porady vůbec nelze považovat za zasedání zastupitelstva obce jako orgánu obce (jedná se pouze o neformální setkání členů zastupitelstva obce), a proto na nich nemůže být relevantním způsobem rozhodováno, tj. nemůže na nich být konstituována vůle zastupitelstva obce. To znamená, že případná „rozhodnutí“ učiněná na těchto pracovních setkáních nebude možno považovat za rozhodnutí (usnesení) zastupitelstva obce ve smyslu zákona o obcích. Má-li být o určité otázce rozhodnuto zastupitelstvem obce (§ 84, § 85), může se tak stát pouze na řádně svolaném a veřejně konaném zasedání zastupitelstva obce.

Konání pracovních porad členů zastupitelstva obce by však nemělo být zneužíváno k obcházení smyslu veřejnosti zasedání zastupitelstva obce, tedy k tomu, že bude rozprava členů zastupitelstva obce k jednotlivým bodům programu uskutečňována mimo řádné zasedání zastupitelstva obce (podstata veřejného zasedání zastupitelstva obce totiž nepochybně netkví pouze ve veřejném rozhodování o jednotlivých bodech, ale i v jejich veřejném projednávání). Pracovní porady by proto měly být využívány pouze v případě, je-li třeba se s určitými záležitostmi otázky předem neformálně seznámit, aby následně konané zasedání zastupitelstva obce mohlo řádně, v přiměřeném trvání a bez komplikací proběhnout (například je-li nezbytné některé otázky, které se mají následně stát předmětem obecnější diskuse a rozhodování na zasedání zastupitelstva obce, předem detailně prodiskutovat, typicky jde-li o technické podrobnosti některého z možných řešení). V opačném případě se totiž zastupitelstvo obce vystavuje riziku, že v jeho počínání bude spatřováno obcházení zásady veřejnosti jeho zasedání (i z tohoto důvodu je rovněž nanejvýš vhodné, aby před projednáváním bodu na zasedání zastupitelstva obce, který byl předtím „projednán“ na pracovní poradě, byla podána stručná informace shrnující výsledky tohoto předchozího „projednání“).

Jelikož požadavek veřejnosti zasedání zastupitelstva obce je esenciální podmínkou, aby určité „shromáždění“ členů zastupitelstva obce mohlo být považováno za zasedání zastupitelstva obce, nebude ve vztahu k „rozhodnutím“ učiněným na neveřejném „zasedání“ zastupitelstva obce splněn základní zákonný požadavek pro uplatnění dozorových opatření podle zákona o obcích v podobě existence dozorovatelného aktu orgánu obce, neboť tato „rozhodnutí“ nebude vůbec možno považovat za usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření zastupitelstva obce ve smyslu § 124 odst. 1 zákona o obcích. Jakkoli by se tedy „akty“ přijaté na neveřejně konaných „zasedáních“ zastupitelstva obce mohly formálně jevit jako rozhodnutí zastupitelstva obce, ve skutečnosti půjde o zcela irelevantní úkony nepodléhající dozoru.⁽²⁾ Totožný závěr přitom platí i ve vztahu k „rozhodnutím“ učiněným na tzv. pracovních poradách členů zastupitelstva obce.

Je vhodné dodat, že požadavku veřejnosti zasedání zastupitelstva obce neodporuje, pokud zastupitelstvo z legitimních důvodů v některých případech přistoupí k tzv. tajnému hlasování. Zákon o obcích totiž předpokládá, že některé procedurální otázky budou upraveny v jednacím řádu zastupitelstva obce (§ 96) a otázku způsobu hlasování lze právě za takovou procedurální otázku považovat. V každém případě nebude takový způsob odporovat § 95 odst. 1 zákona o obcích, který jako minimální požadavek na obsah zápisu stanoví povinnost uvést výsledek hlasování, aniž by bylo nutné jmenovitě identifikovat, jak kteří členové zastupitelstva hlasovali. Požadavek veřejnosti je přitom nutné spatřovat dominantně v účasti občanů na zasedání zastupitelstva, přičemž tento požadavek nemusí být tajným hlasováním narušen. To, že tajného hlasování může být v konkrétním případě zneužito ke snižování odpovědnosti členů zastupitelstva obce za přijatá rozhodnutí, je otázkou politické odpovědnosti členů zastupitelstva, nikoli důvodem pro konstatování nezákonnosti.

II. Důsledky porušení povinnosti obecního úřadu informovat o místě, době a o navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce

Ustanovení § 93 odst. 1 zákona o obcích ukládá obecnímu úřadu povinnost informovat o místě, době a o navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Tato informace musí být vyvěšena na úřední desce alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce; kromě toho může být uveřejněna i způsobem v místě obvyklým. Zákon o obcích však výslovně neřeší, jaké dopady má porušení této povinnosti na možnost konat zasedání zastupitelstva obce a zejména na právní existenci a zákonnost usnesení na tomto zasedání přijatých. Je tak třeba vycházet ze zákonem předpokládaného účelu zveřejnění informace, jímž má být naplněn požadavek veřejnosti zasedání zastupitelstva obce (§ 93 odst. 2 zákona o obcích); součástí tohoto požadavku přitom je kromě samotné přítomnosti veřejnosti na zasedání zastupitelstva obce též její informování o tom, kde a kdy se bude dané zasedání zastupitelstva konat a jaké otázky na něm budou projednávány.

Je proto nutné rozlišovat případy, kdy v důsledku nezveřejnění informace podle § 93 odst. 1 zákona o obcích vůbec nedošlo ke splnění požadavku veřejnosti zasedání zastupitelstva obce (ve smyslu informovanosti občanů o připravovaném zasedání zastupitelstva obce) a případy, kdy byl požadavek veřejnosti zasedání zajištěn jiným dostatečným způsobem. Jestliže vůbec nedošlo ke zveřejnění informace podle § 93 odst. 1 a současně jestliže o zasedání zastupitelstva nebyla veřejnost informována ani jiným adekvátním a v obci obvyklým způsobem, pak zpravidla vůbec nebude možné hovořit o splnění zákonem stanoveného požadavku veřejnosti zasedání zastupitelstva obce, což ve svém důsledku znamená, že takové „zasedání“ nebude možno považovat za zasedání tohoto orgánu obce a „usnesení“ na něm přijatá za právně relevantní rozhodnutí zastupitelstva obce (usnesení zastupitelstva obce lze přijímat pouze na řádně svolaném a veřejně konaném zasedání). Naproti tomu pokud sice nedošlo ke zveřejnění informace podle § 93 odst. 1, avšak požadavek veřejnosti byl dostatečně zabezpečen jiným způsobem, například informováním občanů místním rozhlasem, zveřejněním informace v místním tisku nebo na informačních tabulích obce, nedošlo k vyloučení veřejnosti ze zasedání zastupitelstva obce, a proto takové pochybení nebude mít na existenci či zákonnost usnesení přijatých na tomto zasedání vliv. Podobně jestliže nebyla informace zveřejněna po celou zákonem stanovenou dobu (napříkla byla zveřejněna pouze 5 nebo 6 dní), případně pokud vykazuje některé formální nedostatky (například neuvádí místo, kde se bude zasedání zastupitelstva obce konat) bude třeba s přihlédnutím ke všem ostatním okolnostem zvažovat, zda požadavek veřejnosti zasedání byl reálně splněn či nikoli, a podle toho posuzovat i dopad porušení povinnosti dle § 93 odst. 1 zákona o obcích na zasedání zastupitelstva obce (respektive na splnění požadavku veřejnosti zasedání) i na existenci a zákonnost usnesení na tomto zasedání přijatých.⁽³⁾,⁽⁴⁾Vliv porušení § 93 odst. 1 zákona o obcích na zasedání zastupitelstva obce a na zákonnost na něm přijatých usnesení je tedy třeba vždy posuzovat podle míry narušení či vyloučení požadavku veřejnosti zasedání zastupitelstva obce; v žádném případě však nelze z pouhého nesplnění povinnosti dle § 93 odst. 1 zákona o obcích bez dalšího učinit závěr o nezákonnosti všech přijatých usnesení z tohoto důvodu. Tento výklad přitom plně odpovídá požadavku minimalizace zásahů do samosprávy, dovozovanému z čl. 8 a čl. 101 odst. 4 Ústavy, které zaručují právo na samosprávu a omezují zásahy ze strany státu pouze na případy, kdy ochrana zákona takový zásah zcela nepochybně vyžaduje (viz též dále citovaný nález Ústavního soudu).

K ustanovení § 93 odst. 1 zákona o obcích je nezbytné doplnit, že pro splnění povinnosti obecního úřadu zveřejnit informaci na úřední desce 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce je nutné, aby tato informace byla na úřední desce zveřejněna po celých 7 kalendářních dnů předcházejících dni, ve kterém se konalo příslušné zasedání zastupitelstva obce. Mezi dnem zveřejnění na úřední desce a dnem zasedání zastupitelstva obce by tedy mělo uplynout nejméně 7 celých po sobě jdoucích kalendářních dnů (7 x 24 hodin). Tento způsob počítání doby zveřejnění informace podle § 93 odst. 1 zákona o obcích přitom vychází i z konstantního výkladu zveřejňování písemností na úřední desce, zastávaného judikaturou správních soudů (srovnej například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. května 2007, č. j. 4 As 5/2007-49 nebo rozsudek ze dne 21. března 2007, č. j. 2 As 42/2006-48). Případné nesplnění celé doby pro zveřejnění informace je pak třeba posuzovat s ohledem na závěry uvedené v předchozím odstavci podle míry „narušení“ požadavku veřejnosti zasedání zastupitelstva obce.

Informace podle § 93 odst. 1 zákona o obcích musí být kromě „fyzického“ vyvěšení na úřední desce zveřejněna též způsobem umožňujícím dálkový přístup (na „elektronické úřední desce“), což vyplývá z § 26 správního řádu, ukládajícího povinnost tímto způsobem zveřejňovat celý obsah úřední desky. Nesplnění této povinnosti však nebude mít za následek nezveřejnění informace podle § 93 odst. 1 zákona o obcích, neboť takový důsledek, tedy „neúčinnost“ zveřejnění určité informace na úřední desce, nedošlo-li současně k jejímu zveřejnění v elektronické podobě, by musel zákon výslovně stanovit, a to v tomto případě nečiní (srov. k tomu závěr č. 14 z Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu, ze dne 3. října 2005, „K výkladu § 26 odst. 1 správního řádu“, http://www.mvcr.cz/spravnirad).

Při hodnocení dodatečného zařazování bodů na program zasedání zastupitelstva obce po zveřejnění informace podle § 93 odst. 1 zákona o obcích lze podpůrně vycházet ze závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 30. září 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02 (publikovaného pod č. 113 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu č. 27), který v podobném případě konstatoval, že doplnění nových bodů na program probíhajícího zasedání zastupitelstva obce postupem podle § 94 odst. 2 zákona o obcích (na základě návrhu subjektů uvedených v § 94 odst. 1 zákona o obcích) neznamená porušení § 93 odst. 1 zákona o obcích. Vzhledem k tomuto stanovisku bude možné i případné doplnění návrhu programu po jeho zveřejnění podle § 93 odst. 1 zákona o obcích, avšak před zahájením zasedání zastupitelstva obce, považovat v zásadě za přípustné (návrh programu by tedy byl zastupitelstvu obce ke schválení předkládán již v doplněné podobě).⁽⁵⁾ Této možnosti by však mělo být využíváno pouze výjimečně, je-li dodatečné zařazení bodů na program zasedání skutečně nezbytné a odůvodnitelné objektivními okolnostmi, např. je-li třeba o určité záležitosti rozhodnout co nejdříve, neboť prodlením by mohla obci vzniknout škoda.⁽⁶⁾

Text: JUDr. Adam Furek, odbor dozoru a kontroly veřejné správy MV ČR

Poznámky:

1) Konání „pracovních porad“ členů zastupitelstva obce připouští i soudní judikatura, konkrétně rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. května 2006, č.j. 15 Ca145/2005-28: V předmětné věci pro posouzení toho, zda žalovaný koná skutečně zasedání zastupitelstva města Roudnice nad Labem ve smyslu obecního zřízení avšak s vyloučením veřejnosti, což by bylo zajisté v rozporu se zákonem, tedy není rozhodující, zda setkání zastupitelů jsou označovány za „pracovní setkání“ popřípadě „pracovní zasedání zastupitelstva“ či „pracovní zastupitelstvo“ a podobně. Pro posouzení této otázky je směrodatná pouze náplň těchto setkání zastupitelů, která má pak odraz v tom, zda jejich výsledkem jsou přijatá usnesení čijiné závazné právní akty, a to podle procedurálních pravidel. Z písemností předložených žalobcem a žalovaným (...) ani z žádné jiné skutečnosti v projednávaném případě dle názorusoudu nevyplývá, že by na žalobcem rozporovaných neveřejných setkáních zastupitelů města Roudnice nad Labem byly s konečnou platností projednávány, schvalovány popřípadě rozhodnuty věci, které by jinak měly být za dodržení procedurálních pravidel projednávány výlučně na zasedání zastupitelstva za přítomnosti veřejnosti, tak jak předvídá ust. § 93 odst. 2 obecního zřízení. Pokud náplní setkání zastupitelů města není projednání a rozhodnutí konkrétní věci, a to v podobě přijetí usnesení či jiných závazných právních aktů při respektování procedurálních pravidel, tak zastupitelstvo města nevykonává svoji zákonem svěřenou působnost. Zastupitelé totiž za tohoto stavu nekonají zasedání zastupitelstva ve smyslu obecníhozřízení. Schůzky zastupitelů pouze představují neformální setkávání zastupitelů v rámci výkonu jejich mandátu, jejichž cílem je zpravidla připravovat podmínky pro projednáni a rozhodnutí věci v konečné podobě právě na veřejném zasedání zastupitelstva a zefektivnit tak schvalovací proceduru. (...) O těchto neformálních schůzkách zastupitelů pak ovšem nemusí být nikterak vyrozumívána veřejnost a rovněž tak veřejnosti nemusí být umožněn přístup na tato setkání zastupitelů, když z žádného právního předpisu nevyplývá opak. S ohledem na výše uvedené soud uzavírá, že neshledal, že by žalovaný konal jiná než veřejná zasedání zastupitelstva ve smyslu obecního zřízení, čímž by docházelo ze strany žalovaného k nezákonnémuzásahu do žalobcových veřejných subjektivních práv. Neveřejnými neformálními schůzkami zastupitelů města není nijak omezeno právo žalobce a jiných občanů města podílet se na projednávání věcí spadajících do působnosti zastupitelstva (a to při zasedáních zastupitelstva, která mohou být konána výhradně veřejně), když tato setkání zastupitelů nejsou z povahy věci zasedáním zastupitelstva ve smyslu obecního zřízení.

Názor Krajského soudu v Ústí nad Labem byl k podané kasační stížnosti potvrzen i Nejvyšším správním soudem – viz jeho rozsudek ze dne 8. srpna 2007, č.j. 3 Aps 5/2006-55, ze kterého lze citovat: Ve zbytku se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěry krajského soudu. R. n. L. je obcí s rozšířenou působností s více než 13 000 obyvateli. Lze si proto představit, že řádný (kompetentní) výkon funkce zastupitele bude vyžadovat podrobnější seznámení s určitými náročnějšími body programu plánovaného veřejného zasedání, neboť ne všechny záležitosti budou vždy zcela jasné a jednoznačné. Je pak nepochybně i v zájmu občanů obce, aby jejich zastupitelé byli o projednávaných věcech co nejlépe informováni a byli schopni je do problematiky v průběhu veřejného zasedání co nejlépe zasvětit. Zda by v zájmu transparentnosti výkonu samosprávy nebylo vhodné informovat veřejnost alespoň o tom, že se předmětné pracovní schůzky zastupitelstva konají a za jakým účelem (případně z nich pořizovat alespoň stručný zápis), již ponechává Nejvyšší správní soud na úvaze představitelů města.

2) Zřejmě však nebude možno hovořit o aktech nicotných v obecně přijímaném teoretickém smyslu, neboť o takové akty pojmově může jít jen v případě vadného aktu učiněného „orgánem veřejné správy“. Jelikož se v případě „pracovních porad“ nejedná o zasedání zastupitelstva obce jako „orgánu obce“ (nelze na ně pohlížet jako na zasedání zastupitelstva obce), nelze výsledek takové činnosti vůbec považovat za činnost (byť nicotnou) veřejné správy.

3) Pokud došlo k formálnímu pochybení, které však nemělo vliv na požadavek veřejnosti zasedání zastupitelstva obce, a toto pochybení bylo zjištěno před konáním zasedání zastupitelstva obce, je vhodné, aby o této skutečnosti bylo zastupitelstvo informováno a samo rozhodlo, zda zasedání uskuteční či zda je ukončí a svolá znovu (v případě nezveřejnění informace či jejího nezveřejnění po celou dobu lze z důvodu právní jistoty doporučit, aby zasedání bylo v každém případě ukončeno a raději znovu svoláno).

4) Povinnost zveřejnit informaci podle § 93 odst. 1 zákona o obcích má obecní úřad i v případech, kdy zastupitelstvo obce stanoví předem přesná data svých zasedání (například na celé funkční období).

5) V této souvislosti lze nicméně doporučit, aby o doplnění návrhu programu zasedání zastupitelstva před jeho konáním, avšak po zveřejnění informace podle § 93 odst. 1 zákona o obcích, byla veřejnost informována (např. zveřejněním „dodatku“ k informaci vyvěšené podle § 93 odst. 1 zákona o obcích) a stejně tak aby i zastupitelstvo obce bylo o doplnění již zveřejněného programu (tedy o tom, že schvalovaný program se liší od programu zveřejněného postupem podle § 93 odst. 1 zákona o obcích) zpraveno.

6) V citovaném nálezu ostatně Ústavní soud v této souvislosti uvedl: Ve vztahu k vývodům krajského soudu se sluší poznamenat, že v případě závažných bodů programu, jakým nesporně odvolání dosavadního místostarosty a volba místostarosty nového je, by nepochybně mělo být ust. § 94 zákona o obcích v praxi, a to z důvodů transparentnosti jednání řádně zvolených zástupců občanů obce a možnosti omezené účasti občanů při projednávání takto ad hoc vznesených návrhů, využíváno zdrženlivým a uváženým způsobem,nevzbuzujícím podezření o jejich účelovém předkládání "na poslední chvíli". Zákonná dikce citovaného ustanovení ovšem - jak již bylo řečeno - takové jednání umožňuje, i když samotné meritorní řešení rozhodnutí stran těchto návrhů podrobuje příslušným dalším zákonným podmínkám.

*) Text byl připraven na základě stanovisek odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 1/2008 a 2/2008 (http://www.mvcr.cz/odk).