... zákony jsou dělány proti lidem…
... říkají co musím, ale na co mám právo mi nikdo neřekne…
... člověk se v tom nemůže orientovat i kdyby chtěl…
... předpisy se tak často mění, že nemá cenu si něco pamatovat
... běžný člověk se v tom vyznat nemůže… i právník má problém…
... zákony nejsou přesně formulované, je možné si je různě vyložit…
... každý rok jiný blanket…
... na všechno je řada papírů a přitom by to šlo udělat jednodušeji…
... úředníci sami zákony neznají…
... nikomu se nic nestane, když rozhodne špatně…

To jsou jen některé z výroků, kterými hodnotí občané České republiky současný právní řád. Výroky podobné těm, které jsou uvedeny výše, již zaznívají dlouhou dobu. Ministerstvo vnitra proto v letošním roce zadalo u firmy SC&C, Survey, Consulting & Care provést průzkum veřejného mínění, jehož výsledky obsahuje „Analýza přístupu veřejnosti k regulaci v ČR“, z nichž zde uvádíme nejdůležitější informace. Pro vysvětlení názvu je nutno uvést, že regulace přestavuje právní regulaci, tj. zákony a další právní předpisy, kterými stát reguluje společenské vztahy.

Zaměření výzkumu

Průzkum si kladl několik otázek. V první řadě byl zaměřen na zjištění stavu informovanosti veřejnosti o platné regulaci a o právech a povinnostech, které pro veřejnost z regulace vyplývají. Dále na to, jakým způsobem zjišťuje občan potřebné informace a zejména, které prostředky používá při získávání těchto informací. Současně se průzkum zabýval tím, jak veřejnost vnímá současné právní prostředí, jak se v tomto prostředí orientuje, jak je hodnotí, se kterými oblastmi právních úprav se nejčastěji setkává a které považuje za nejvíce problematické. Výzkum se skládal ze dvou na sebe navazujících částí. Kvalitativní výzkum byl proveden formou řízených diskusí se dvěma (6-8 člennými) skupinami osob, z nichž jedna skupina reprezentovala občany v tzv. komplikované životní situaci, kam byli zařazeni starobní a invalidní důchodci, lidé v domácnosti a nezaměstnaní, zaměstnaní, kteří žijí osamoceně s dítětem (dále také „komplikovaná populace“). Druhá skupina byla zastoupena občany v běžné životní situaci (dále také „běžná populace“). Na kvalitativní výzkum navazoval kvantitativní výzkum, v rámci kterého bylo osloveno formou telefonického dotazování celkem 500 občanů České republiky starších osmnácti let. Z uvedených 500 oslovených respondentů bylo 300 respondentů z „běžné populace“ a 200 respondentů z „komplikované populace“.

Výsledky výzkumu

„Analýza přístupu veřejnosti k regulaci v ČR“ shrnuje výsledky výzkumu v několika oblastech.

I) Analýza současného stavu přístupu k regulacím

Z provedeného výzkumu vyplynulo, že občané České republiky jsou se zdejším právním systémem spíše nespokojeni (nespokojenost vyjádřilo 46-51 % všech dotázaných). Naprosto nebo spíše spokojeno s právním systémem v České republice je pouze 8-13 % dotázaných. Průměrné hodnocení na škále 1-5 dosáhlo hodnoty 2,5 (více viz Tabulka 1). Spokojenost s právním systémem v České republice vyjádřilo pouze 13 % dotázaných z komplikované populace. U běžné populace to bylo dokonce jen 8 % respondentů. To mimo jiné nepřímo potvrzují také obdobné výzkumy, kde například spokojenost občanů s fungováním úřadů vyjadřuje 20 %, spokojenost s právním prostředím 16 % a spokojenost se soudnictvím pouze 10 % (více viz CVVM, Hodnocení stavu některých oblastí a očekávaný vývoj v roce 2007). Za spravedlivé považuje regulace pouze 11-13 % občanů České republiky, avšak za nespravedlivé téměř polovina dotázaných (45-48 %). Podobných hodnot dosáhlo hodnocení důvěry v právní systém České republiky, kdy mu plně důvěřuje pouze okolo 15 % lidí v ČR a naopak nedůvěřuje více než polovina (53-55 %). Podle Eurobarometru nedůvěřuje soudům a právnímu systému v zemi okolo 59 % a průměr zemí EU se pohybuje okolo 48 % (Eurobarometr 66 – Veřejné mínění v zemích Evropské unie, podzim 2006).Vlastní znalost alespoň základních právních předpisů ohodnotili Respondenti pouze jako průměrnou okolo hodnoty 3. V tomto případě uváděli častěji, že tuto znalost nemají respondenti z komplikované populace (30 %) spíše než z běžné populace (17 %). Orientace v právních předpisech se pohybuje mírně pod hranicí průměrnosti, kdy dva z pěti dotázaných respondentů (u komplikované populace i u běžné populace) uváděli, že se v nich orientují velmi špatně nebo spíše špatně. Ve znalosti i orientaci si však o něco více věří lidé spadající do skupiny běžné populace a obecně samozřejmě také vzdělanější lidé. Ke zjištění obecného vnímání regulací ze strany občanů bylo použito také několik výroků, které byly rozděleny do dvou základních skupin z hlediska vnímání regulací (posuzování z hlediska obsahu a z hlediska realizace regulací).

II) Analýza vnímání právních předpisů ze strany občanů – se zaměřením na přehlednost a srozumitelnost právních předpisů

Při hodnocení přehlednosti a srozumitelnosti právních předpisů názor veřejnosti vyznívá spíše negativně. Pro větší část populace není problém právní předpis nalézt, ale je již problémem se v něm dále zorientovat. V tomto směru vyjádřili respondenti svoji nespokojenost s tím, že právní předpisy jsou pro ně nepřehledné, nesrozumitelné, často velmi matoucí. I z tohoto důvodu nejsou schopni si je správně a jednoznačně vyložit. Jedním z důvodů takovéhoto vnímání může být i domnění veřejnosti, že je nedostatečně informována o nových, respektive pozměněných právních předpisech. Jsou o tom přesvědčeni tři z pěti občanů.

III) Analýza využívání různých způsobů přístupu veřejnosti k regulacím

Zde se dostáváme k otázce, jak se lidé seznamují s právními předpisy, jak jsou pro ně dostupné, tedy jaký mají zajištěn přístup k tomu, aby se s nimi mohli seznámit. Jak známo „neznalost práva neomlouvá“, proto je velmi důležité zajistit dostatečné povědomí veřejnosti o právech a povinnostech. Lidé obecně nemají výraznější problém s vyhledáváním regulace. Prvotním impulsem zájmu o právní předpis je zpravidla zachycení informace v médiích prostřednictvím televizních zpráv, diskusních pořadů nebo denního tisku. Další podrobnější informace lidé zpravidla hledají například na internetu, kde používají vyhledávače s klíčovým slovem, různé poradny a tématicky zaměřené stránky, např. Měšec.cz. Obvykle ověřují zjištěné informace z více zdrojů. Mimo již uvedené používají také např. ASPI ⁽¹⁾, sbírku zákonů on-line a webové stránky ministerstev. Důležitým zdrojem informací je stále úřad, kam se obracejí s dotazy přímo na úředníky nebo získávají informace z vývěsních tabulí. Další možností, jak získat informace pro řešení životní situace je návštěva právních poraden, respektive advokáta. Jak vyplývá z údajů v Tabulce 2, jednoznačně nejčastějším místem, které obě sledované skupiny využívají při pátrání po platných právních předpisech, je internet. U běžné populace ho jako zdroje informací označila téměř polovina (43 %) dotázaných, u komplikované populace ho využívá více než třetina respondentů. Využívání internetu samozřejmě roste se vzděláním a u komplikované populace je také zřejmá závislost na věku (častější využití mladší generací). Pro vyhledávání na internetu 44-47 % respondentů používá vyhledávače, například Google a Seznam. Využívány jsou i webové stránky ministerstev či Portál veřejné správy (10-14 %). Poněkud složitější je situace při samotném vyhledávání způsobu řešení životní situace podle platných právních předpisů. Zhruba dvě pětiny ze všech dotázaných uvedly, že neměly při samotném vyhledávání problémy. Nejčastější problém se při vyhledávání týkal nesrozumitelnosti a nepřehlednosti právních předpisů (29 % běžné populace a 22 % komplikované populace). Přibližně 21-23 % respondentů uvedla, že nemohli najít konkrétní zákon či jiný předpis. Zhruba 18 % dotázaných uvádělo ještě jiné potíže týkající se většinou konkrétního problému při zjišťování informací důležitých pro řešení konkrétní záležitosti. Jednalo se například o vyřízení důchodu, pracovní smlouvu, o majetkoprávní vypořádání, vyřizování dokladů. Při řešení životních situací, jakou je například výměna dokladů, žádost o dávku, žádost o povolení, změna trvalého bydliště, vyřizování živnostenského listu, rozvod, vadí lidem ze všeho nejvíce dlouhé čekací doby na vyřízení (uvedla polovina lidí z komplikované populace, častěji byla nespokojena zejména mladší generace) a také příliš mnoho papírování (na tomto se shodli dva z pěti bez ohledu na to, do které skupiny populace patří). Jako další závažný problém pak vidí neochotu úředníků, na tom se shodla téměř třetina v obou skupinách populací. Komplikovaná populace se domnívá, že předpisy jsou příliš složité a nepřehledné. Také náklady spojené s tímto vyřizováním považují za příliš vysoké.

IV. Zjištění, zda mají adresáti zájem o spoluúčast na zlepšení regulatorního prostředí v České republice

Lidé v České republice se ve třech čtvrtinách případů domnívají, že zdejší právní systém potřebuje výraznější zlepšení. Co se týká názorů na spolupráci veřejnosti při zlepšování právních předpisů v České republice, shodují se obě skupiny populace na tom, že by veřejnost měla mít možnost na tomto zlepšování spolupracovat. S tímto postupem souhlasí téměř dvě třetiny dotázaných. Zájem o aktivní spoluúčast na procesu zlepšování deklarovala polovina lidí v běžné populaci a dva z pěti lidí z komplikované populace. Otázkou však zůstává, jakou formu spolupráce s laickou veřejností zvolit, aby přinesla pozitivní výsledky. Celá pětina dotázaných vidí možnosti zlepšení či zjednodušení právních předpisů v České republice především v zapojení veřejnosti a zlepšení komunikace s veřejností. Jako další alternativu zlepšení právního sytému v České republice vidí především respondenti z řad komplikované populace změnu vlády či lepší komunikaci mezi poslanci. Jen o něco méně respondentů (okolo 18 %) pak navrhuje především zjednodušit a zpřehlednit zákony tak, aby jim obyčejní lidé lépe rozuměli – viz graf.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

V. Definování oblastí regulace, které adresáti považují za nejdůležitější a nejproblematičtější

Obecně lze konstatovat, že všichni lidé (bez ohledu na skupinu populace) se domnívají, že je pro ně důležité nebo dokonce velmi důležité znát právní předpisy týkající se různých oblastí života. Až na oblast stavebnictví jsou o tom u všech dalších oblastí přesvědčeny více než tři čtvrtiny respondentů. Oblast stavebnictví je v podstatě jediná, kterou všichni dotázaní považují jednoznačně za nejméně důležitou z hlediska znalosti právních záležitostí, což je dáno tím, že hovoříme o populaci v průměru a stavební regulace zajímají pouze občany, kteří staví či rekonstruují. Pro běžnou populaci je nejdůležitější znalost regulace v oblasti práce/zaměstnání, financí a majetku, dopravy, ale také v oblasti sociální (viz Tabulka 3). Komplikovaná populace přikládá větší důležitost sociální oblasti a také zdravotnictví. Poté teprve následují další oblasti, například finance a majetek.

Při bližším hodnocení míry znalosti regulace se ukazuje, že více než padesát procent běžné populace se domnívá, že znát regulaci velmi dobře je nutné v oblastech práce a zaměstnání (68 %), finance a majetek (56 %) a také doprava (57 %). Pro polovinu běžné populace je pak důležitá také oblast zdravotnictví a sociální oblast. Také pro komplikovanou populaci je důležité znát velmi dobře regulace v oblasti práce a zaměstnání (57 %), ale poté již následují oblasti zdravotnictví (54 %), rodinné právo (52 %) a sociální oblast (50 %)- Tabulka 3. Mezi oblasti, které jsou pro respondenty relativně dost důležité, ale neorientují se v nich právě nejlépe, patří například oblast financí a majetku. Pokud jde o názory občanů na to, které zákony jim vadí nebo jim připadají složité a které by se měly změnit či zrušit, běžná populace se „dožaduje“ především změny z oblasti regulace dopravy, především zákona týkajícího se bodového systému; komplikovaná populace volá především po úpravě regulace týkající se sociálních věcí.

Doporučení vyplývající z výzkumu

Provedený výzkum umožnil získat velké množství cenných informací o názorech veřejnosti na regulaci v České republice. Vyplynulo z něj, že veřejnost vnímá regulaci poměrně kriticky. Uvedené problémy však mohou být odstraněny nebo alespoň zmírněny, například větším zapojení veřejnosti do přípravy a zlepšování právního systému České republiky. Zde je jistě na místě zmínit záměr Ministerstva vnitra zapojovat veřejnost do přípravy vládních dokumentů ⁽²⁾. Další doporučení směřují k tomu, aby neorganizovaná veřejnost byla schopna se samostatně, bez větší pomoci odborníků, orientovat v právních předpisech z hlediska jejich přehlednosti a srozumitelnosti. Jednou z cest může být důraznější medializace a popularizace regulací prostřednictvím veřejných médií a usnadnění přístupu veřejnosti ke zdrojům informací. Důraz by měl být kladen také na zjednodušení orientace uvnitř těchto zdrojů. Konkrétním námětem je zkvalitnění a zpřehlednění webových stránek ⁽³⁾ obsahujících informace o zákonech a dalších právních předpisech a rozšíření jejich využití, například o slovník právnických pojmů, který umožňuje vyhledávání podle klíčových slov blízkých běžným občanům (s použitím laického jazyka), vytvořit právní poradny, diskusní fóra se zapojením odborníků.

Na specializovaných webových stránkách by měly být v přehlednější podobě informace o aktuální platnosti jednotlivých zákonů, informace o přijatých a chystaných změnách s možností vyhledávat v nich podle klíčových slov blízkých běžným občanům. Z hlediska aktuálnosti je důležité pravidelně získávat zpětnou vazbu a podle ní upravovat obsah části webových stránek, například prostřednictvím anket. Dalším důležitým bodem je samotné zjednodušování právních předpisů. Potvrdilo se, že současný přístup k tvorbě právních předpisů vychází ze zvyšujícího se tlaku na rozšiřování regulace v oblasti ochrany životního prostředí, zaměstnanců, spotřebitelů. Projevují se tak rostoucí potřeba chránit různé zájmy společnosti, zájmy ohrožených skupin a zvyšující se požadavky veřejnosti po vysoce kvalitním zboží, službách a životních podmínkách. V důsledku toho vzrůstá množství regulace, což nutně způsobuje její další složitost, nepřehlednost a nesrozumitelnost. Tato rozsáhlá a mnohdy nadměrná regulace má však kontraproduktivní účinky, protože „znepřehledňuje“ právní řád, vyvolává zvýšené náklady, svou rozsáhlostí a nesrozumitelností demotivuje veřejnost od jejího plnění. Jestliže ti, kterým je regulace určena, shledají, že je jednoduché plnit povinnosti stanovené regulací, je mnohem pravděpodobnější, že regulaci přijmou a budou postupovat v souladu s ní, ale v opačném případě se budou snažit stanoveným povinnostem vyhnout. Většinou i nevědomě, protože se prostě v regulaci neorientují a nejsou schopni zaregistrovat stálé změny.

Přestože výzkum poskytl velmi zajímavé informace, vzhledem k jeho rozsahu ho lze označit spíše za pilotní průzkum, na jehož základě by mohly být vytvořeny mnohem komplexnější a podrobnější výzkumy. V každém případě budou výsledky výzkumu využity pro zjednodušení současné regulace, zlepšení její srozumitelnosti, přehlednosti a dostupnosti. Rozhodně by se měly promítnout do snah o odstranění nadbytečné regulace, což je také tématem, které patří k prioritám vlády.

Text studie Analýza přístupu veřejnosti k regulaci v České republice je zveřejněn na webových stránkách Ministerstva vnitra, v rámci odboru reformy regulace a kvality veřejné správy.

Ing. Kateřina Vojtová,odbor reformy regulace a kvality veřejné správy MV ČR

Poznámky:

1. Automatizovaný systém právních informací
2. Usnesení vlády ze dne 13. srpna 2007 č. 879, Návrh postupu zavedení metodiky pro zapojování veřejnosti do přípravy vládních dokumentů, 2007
3. např. www.zakony.cz, www.justice.cz, www.ceskepravo.cz, http://portal.gov.cz

 

Tabulka 1: Průměrné hodnoty v otázkách týkajících se povědomí veřejnosti o regulacích (zdroj: SC&C)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabulka 2: Pořadí důležitosti zdrojů informací o právních předpisech a zákonech (zdroj: SC&C)

Tabulka 3: Pořadí důležitosti jednotlivých oblastí z hlediska 2 skupin populací. (Zdroj: SC&C)