V rámci realizace usnesení vlády České republiky č. 238 ze dne 17. března 2004, o postupu optimalizace právního a ekonomického prostředí pro výkon veřejné správy orgány územních samosprávných celků byla usnesením vlády České republiky č. 1325 ze dne 22. listopadu 2006, k souhrnné analýze působností vykonávaných orgány územních samosprávných celků schválena realizace projektu „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím“. Zadavatelem a garantem zajištění uvedeného projektu bylo Ministerstvo vnitra ČR - Odbor územní veřejné správy. Na základě výběrového řízení bylo pro řešení projektu vybráno odborné konsorcium zpracovatelů: Masarykova univerzita – Centrum pro regionální rozvoj a GaREP, spol. s r.o., společnost pro regionální ekonomické poradenství. Konsorcium je vedeno firmou GaREP, spol. s r.o. Cílem projektu bylo navrhnout taková opatření, která by vedla k následným úpravám v právním řádu tak, aby bylo dosaženo celkového zlepšení činnosti a efektivnosti výkonu veřejné správy, v souladu s názorem těch, kteří veřejnou správu v území vykonávají, a to zejména z hlediska obcí se základní působností a se zvláštním přihlédnutím k situaci malých obcí. Konkrétně se projekt soustředil zejména na identifikaci kompetencí, jejichž výkon je pro malé obce zatěžující, neefektivní, případně jsou takové kompetence vykonávány duplicitně nebo se vůbec nevykonávají, a takto identifikované kompetence navrhnout na zrušení, případně jejich přenesení na jinou (vyšší) úroveň; na zjištění (dalších) hlavních problémů malých obcí při výkonu veřejné správy a stanovení jejich příčin; na zmapování fakticky vykonávaných činností malými obcemi, včetně sledování jejich četnosti v rámci vybraného časového období; na zpracování a analýzu informací získaných z místních šetření na malých obcích a formulaci doporučení k řešení zjištěných problémů.

Řešení projektu bylo zaměřeno tak, aby přispělo i k rozšíření a prohloubení výsledků doposud realizovaných analýz v dané oblasti, na něž současně navazovalo. Předmětem posuzování byly přednostně obce vymezené podle právního kriteria jako obce I. stupně. Vymezení obcí dle velikostních kategorií jako „malých obcí“ souviselo se stávajícím právním přístupem ke vzniku obcí na základě určení minimálního počtu obyvatel, kdy počet 1000 obyvatel představuje základní hranici pro možnost vzniku obce nové. Návrhy vyplývající z řešení pak operují v rámci stávající legislativy a týkají se všech obcí I. stupně, vykonávajících jen základní kompetence. Vstupním krokem projektu byla analýza legislativy upravující hlavní kompetence malých obcí, využívající již dříve ministerstvem vnitra zpracovaný přehled právních předpisů upravujících činnost obcí. Vznikl tak jejich přehledný seznam včetně odkazů na jejich zákonné zmocnění. Na základě tohoto přehledu byla vypracována účelová kategorizace kompetencí, věcně strukturovaná do základních tématických okruhů. Navržená kategorizace okruhů kompetencí byla využita jako východisko pro formulaci konkrétních otázek, ověřovaných průzkumem situace v obcích. Na souboru 203 obcí ve třech krajích (Jihomoravský, Vysočina a Královéhradecký), vybraných s ohledem na rozdílnost konkrétní struktury velikostních kategorií obcí na jejich území, bylo realizováno terénní šetření. Pro výběr počtu šetřených obcí byl stanoven jako přiměřený vzorek 4 % z celkového počtu 4 932 obcí I. stupně, náležejících do kategorie „malých obcí“ (tj. do 1000 obyvatel), což představuje přibližně 200 obcí. Tato skupina obcí byla dále prostorově i velikostně členěna. Velikostně na tři podkategorie (do 199, do 499 a do 999 obyvatel), protože se předpokládalo, že praktický výkon aktivit obcí je touto okolností ovlivněn. Prostorově byl výběr jednotlivých skupin obcí v rámci krajů vázán již pouze lokalizací do jednotlivých okresů. Prostorové a velikostní členění obcí bylo vedeno tak, aby nedošlo k nadměrné územní rozptýlenosti výběrového souboru obcí a bylo tak možno průzkumem podchytit i důležité organizační a funkční vazby, podmiňující reálný výkon šetřených kompetencí obcí. Vlastní terénní šetření bylo provedeno skupinou odborně proškolených tazatelů při osobních setkáních přímo s představiteli vybraných obcí, s využitím záznamu jejich odpovědí přímo do pilotně ověřeného standardizovaného formuláře dotazníku. Závěrečné hodnocení všech získaných výsledků a jejich interpretace provazuje poznatky analyzovaných výchozích dokumentů s poznatky, získanými od zástupců šetřených obcí při terénním průzkumu. Věcné členění závěrečných poznatků umožňuje rozlišit identifikované problémy a návrhy jejich možných řešení podle toho, zda jde o náměty na změny v právním řádu, které by mohly vést k celkovému zlepšení činnosti veřejné správy nebo, zda jde o náměty pro jiné oblasti aktivit – například zlepšení metodického vedení obcí, koordinace informačních toků ve veřejné správě (práce s informacemi), zlepšení účinnosti přípravy začínajících starostů a podobně. Tyto náměty by bylo možno začít uskutečňovat neprodleně, bez výraznějších omezení.

Vstupní informace o obcích do 1000 obyvatel

Současná sídelní struktura České republiky se vyznačuje poměrně značnou roztříštěností, která se odráží i prostřednictvím existence velkého počtu relativně malých obcí. K 1. 1. 2006 existovalo na území ČR celkem 4 932 obcí s počtem obyvatel menším než 1 000 (78,9 % z celkového počtu všech obcí) a k tomuto datu žilo v malých obcích 910 087 obyvatel (pouze 17,2 % obyvatelstva ČR) - Tabulka 1. Mezi jednotlivými kraji na území České republiky se projevují poměrně významné diference ve výskytu zkoumané skupiny malých obcí. Mezi kraje s nejvyšším relativním zastoupením malých obcí náleží kraj Vysočina (90,6 % podíl malých obcí) a Jihočeský kraj (84,4 %). Naopak mezi kraje s nejnižším podílem malých obcí náleží kraje Moravskoslezský (51,5 %) a Zlínský (67,1 %).

Z hlediska hlavního cíle projektu je podstatné rovněž členění malých obcí podle jejich působností. Nejčastější typ působností, který vykonávají některé malé obce nad rámec svých základních působností, je působnost matričních a stavebních úřadů – Tabulka 2. Výkon působnosti pověřeného obecního úřadu se u skupiny malých obcí v rámci České republiky vyskytuje pouze výjimečně a to pouze ve dvou případech (jde o obec Křivoklát ve Středočeském kraji a obec Vranov nad Dyjí v Jihomoravském kraji). Celkově existuje v České republice více než 1200 matričních úřadů a více než 600 úřadů stavebních. V praxi samozřejmě dochází u malých obcí k různým „kombinacím“ výše uvedených přenesených působností – většinou k určité formě jejich kumulace (např. obec s působností stavebního úřadu má obvykle v kompetenci i výkon působnosti matričního úřadu). Systém výkonu přenesených působností je tak do jisté míry roztříštěn a umožňuje existenci i více typů malých obcí podle tohoto kritéria.

Právní kategorizace kompetencí obcí

V souladu s Ústavou České republiky je obec považována za základní územní samosprávné společenství občanů; tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce. Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Každá část území České republiky je součástí území některé obce (nestanoví-li zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, jinak). Obec má jedno nebo více katastrálních území.

Určujícím východiskem českého obecního zřízení je tzv. smíšený systém, kdy obce jako jednotky místní samosprávy vykonávají vedle vlastní působnosti (samosprávy) i působnost přenesenou (určitý díl místní státní správy) ^(1).Samostatnou působností je působnost samosprávná, zakotvená v právu na samosprávu (a v ústavním ustanovení, podle kterého je obec samostatně spravována zastupitelstvem) ^(2). Právě do této samostatné (samosprávné) působnosti smí stát zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Obce mohou při výkonu samostatné působnosti vzájemně spolupracovat.

Přenesená působnost obcí je svou podstatou dekoncentrovaná státní správa svěřená obcím zákony na základě ustanovení čl. 105 Ústavy České republiky (výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon), jde tedy o nepřímou místní státní správu. Obec tudíž vystupuje při výkonu přenesené působnosti obdobně jako čistě výkonné orgány státu (klasické orgány státní správy), její činnost má standardně podzákonný, výkonný a nařizovací charakter. V přenesené působnosti tak obec podle platných zákonů vlastně pomáhá státu ve výkonu jeho působnosti a pravomoci, přičemž v míře stanovené zákony (viz dále) se musí řídit (nejen právními předpisy, ale též) usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů.

Důležité je rozlišování tří stupňů přenesené působnosti obsažené dnes mimo jiné v ustanovení § 61 odst. 1 obecního zřízení. Jako pověřený obecní úřad je pro účel výkonu přenesené působnosti označován obecní úřad, který, vedle přenesené působnosti podle § 61 odst. 1 písm. a), vykonává v rozsahu jemu svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem. Obce s pověřeným obecním úřadem stanovuje v příloze č. 1 zákon č. 314/2002 Sb. Jako obecní úřad obce s rozšířenou působností je pro účel výkonu přenesené působnosti označován obecní úřad, který, vedle přenesené působnosti podle § 61 odst. 1 písm. a) a vedle přenesené působnosti podle § 64, vykonává v rozsahu jemu svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem. Obce s rozšířenou působností určuje zmíněný zákon č. 314/2002 Sb. v příloze č. 2. Nadto zákon umožňuje obcím (snad poněkud paradoxně) právě v oblasti přenesené působnosti uzavírat mezi sebou veřejnoprávní smlouvy, podle nichž pak budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), a současně obsahuje obranné mechanismy pro případ, že obce neplní své povinnosti při výkonu přenesené působnosti. Metodickou a odbornou pomoc ve věcech přenesené působnosti vykonává vůči orgánům obcí krajský úřad.

Dle výše uvedeného lze konstatovat, že právní úpravu problematiky kompetencí obcí lze rozdělit do několika kategorií z hlediska obecnosti, zařazení do přenesené nebo samostatné působnosti, věcné/tématické oblasti (např. doprava, sociální zabezpečení apod.) či právního charakteru regulace (práva, povinnosti). Hlavním kriteriem pro kategorizaci je odlišení samostatné a přenesené působnosti obcí. V kontextu řešeného projektu je důležité, že přitom samostatná působnost (samospráva) na rozdíl od působnosti přenesené (dekoncentrované státní správy) nezahrnuje jen pouhý aspekt výkonný: imanentním aspektem samosprávné moci je její prvotní mocenská pravomoc k rozhodování v samosprávných otázkách (pravomoc k tvorbě vlastních mocenských aktů). Bez tohoto aspektu by samospráva nenaplnila úlohu, odpovídající jejímu postavení v moderním státě, neboť by ztratila jednu ze svých základních odlišností od správy státní (vykonávané především organizačními složkami státu). Bez možnosti svobodně a autonomně rozhodovat ve svých věcech ztratila by obec do značné míry v oblasti samosprávy svůj veřejnomocenský charakter, přestala by být nositelem veřejné moci a stala se pouhým jejím vykonavatelem.

Pokud jde o výše uvedený smíšený systém místní veřejné správy, lze konstatovat, že složitost stávajícího systému organizace územní veřejné správy nezanedbatelně zvyšuje i společná úprava jednotlivých oblastí v samostatné i přenesené působnosti či dokonce prolínání a překrývání samostatné a přenesené působnosti ⁽³⁾.

Využitím kombinací uvedených kritérií byly pro potřeby řešení projektu vymezeny následující kategorie/tématické okruhy obecních kompetencí tak, aby bylo možno je využít i jako východisko pro realizaci dotazníkového šetření ve vybraném souboru obcí. Ve shodné struktuře okruhů kompetencí byly i formulovány zjištěné závěry pro naplnění cílů tohoto projektu ^(4).. Pro úplnost šetření byla zvláštní pozornost věnována též právotvorné pravomoci obcí.

Hlavní okruhy působnosti obcí, určující východiska pro kategorizaci kompetencí obcí

A. Oprávnění v samostatné působnosti

V oblasti poplatkové (daňové) obce především mohou, v rámci zákonem daných limitů, stanovit místní poplatky, v zákonných mezích určit jejich výši, vybírat je a dále též vstupovat do procesů správy dalších poplatků. Obec může v rámci samostatné působnosti zřizovat řadu zařízení, organizací či orgánů, které obvykle zajišťují jednotlivé veřejné služby na místní úrovni. Velkou skupinou kompetencí obcí je právo vyjadřovat se jako účastník řízení k řadě procesů a aktivit dotýkajících se území obce. Na pováženou zůstává otázka, zda i malá obec reálně ví o všech těchto možnostech a zda má k dispozici administrativní kapacity k dodržení všech procesních náležitostí tohoto vyjádření.

B. Povinnosti v samostatné působnosti

Vedle řady činností v samostatné působnosti spíše fakultativního charakteru zákon ukládá i některé samosprávné činnosti obligatorně. Jde například o povinnost vést obecní kroniku, pečovat o vodovody, kanalizace či povinnost zajistit požární ochranu.

C. Povinnosti v přenesené působnosti

Zatímco rozsah velké části činností v samostatné působnosti závisí na rozhodnutí obce a na místních podmínkách, v případě působnosti přenesené je rozsah jejího výkonu jasně určen. Proto v případě, že obec nemá dostatek kapacit k zajištění dané činnosti v přenesené působnosti, může dle § 63 odst. 1 zákona o obcích využít veřejnoprávní smlouvy k přesunu jejího výkonu na jinou obec. Opačnou stránkou věci je fakt, že obec musí za výkon této delegované činnosti novému vykonavateli poskytnout odpovídající finanční náhradu, což je v případě, že na základní výkon přenesené působnosti je poskytován státní příspěvek (alespoň prozatím) paušálně pouze se zohledněním počtu obyvatel obce, spojeno s řadou problémů. Obec tak v případě zajištění výkonu státní správy formou uzavření veřejnoprávní smlouvy mnohdy jiné obci zaplatí i výrazně více, než za to sama od státu dostává. To potom ve skutečnosti může vést i k tomu, že obec svou ze státu přenesenou činnost nepředá, nicméně ji reálně ani sama nevykonává.

Projednávání přestupků upravuje zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Jde o specifickou oblast s potenciálně velmi proměnlivou četností výskytu přestupkových řízení a současně vyžadující právně kvalifikované pracovníky. Z těchto důvodů je plnění této činnosti obcemi značně problematické a otevírá se zde prostor pro řešení výkonu například pomocí veřejnoprávních smluv.

Obce projednávají přestupky proti pořádku ve státní správě ve věcech, které jsou jim svěřeny, přestupky proti pořádku v územní samosprávě, přestupky proti veřejnému pořádku, přestupky proti majetku, jakož i přestupky proti občanskému soužití, pokud nebyly spáchány porušením zvláštních právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích, a přestupky na úseku vyhledávání, ochrany, využívání a dalšího rozvoje přírodních léčivých zdrojů, zdrojů přírodních minerálních vod a lázeňských míst. (Obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednávají přestupky ve věcech, které spravují, a ostatní přestupky, pokud k jejich projednání nejsou příslušné jiné správní orgány.) Obce mohou jako svůj zvláštní orgán zřizovat komise k projednávání přestupků.

Ze zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), vyplývá povinnost, aby orgány obce zajistily připravenost obce na řešení krizových situací, obecní úřad zejména organizuje přípravu obce na krizové situace, rozpracovává úkoly krizového plánu kraje, poskytuje hasičskému záchrannému sboru kraje podklady a informace potřebné ke zpracování krizového plánu kraje, podílí se na zajištění veřejného pořádku. Dle zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému musí obecní úřad zajistit celou řadu činnosti při řešení mimořádných událostí. Obec může či je povinna zpracovávat řadu (závazných) koncepčních dokumentů, které lze využít jako významný nástroj řízení obce v rovině regulační a rozvojové. Obec hraje v oblasti sociální politiky významnou roli, je subjektem, který má nejblíže k osobám, kterých se aktivity v sociální oblasti týkají. Důležitá je znalost místního prostředí zástupci obce a schopnost posoudit či nalézt skutečně sociálně potřebné osoby.

Dopravní dostupnost a obslužnost jsou základními předpoklady rozvoje obce. Jejich zajištění je v převažující části v kompetenci kraje, přičemž ovšem obec působí ve vztahu s krajem jako klíčový partner. V případě místních komunikací má pak obec poměrně velké pravomoci v oblasti regulace jejich využívání. V oblasti péče o životní prostředí obce zabezpečují zejména odpadové hospodářství a související věci. Právními akty mohou působit na minimalizaci zátěže životního prostředí. Důležitá je (i v této oblasti) rovněž jejich informační činnost.

Místní volby jsou základním předpokladem existence místní samosprávy. Obce ovšem v současné době vedle voleb do svých zastupitelstev rovněž zajišťují volby do orgánů dalších veřejných subjektů. Mají také právo konat místní referenda. Obec musí poskytovat různým subjektům a orgánům informace o své činnosti a údaje o obci. Obec musí občanům zajistit dostupnost veškeré legislativy a uchovávat dokumenty související s fungováním obce. Řada obcí zajišťuje pro občany i ověřování listin. Obce v rámci výkonu odborné činnosti státní správy vydávají rozhodnutí o povolení řady činností v obci (kácení stromů, veřejné akce apod.). Obec musí v zákonem stanovených případech poskytovat potřebnou součinnost orgánům státní správy. Vedle uvedených tématicky členěných kompetencí existuje ještě množství dalších dílčích zde nezmíněných povinností či oprávnění obcí.

Pro úplnost lze doplnit, že v české právní úpravě dále najdeme vymezený okruh obcí, které vydávají ověřené výstupy z informačních systémů veřejné správy, provádějí vidimaci a legalizaci.

Výsledky průzkumů a shrnutí poznatků

Průzkum kompetencí byl realizován na vzorku 203 obcí. Z toho jich bylo 31 % s počtem obyvatel do 199, 39 % v kategorii 200 - 499 obyvatel a 30 % v kategorii 500 – 999 obyvatel. Ze všech oslovených starostů bylo 60 % tzv. neuvolněných pro výkon své funkce a to v převažující míře v obcích do přibližně 180 obyvatel pouze neuvolnění, naopak v obcích nad 800 obyvatel již pouze uvolnění. Zastoupení žen bylo ve zkoumaném souboru pětinové. Délka působení starosty ve funkci, hodnocená počtem volebních období, byla poměrně vyrovnaná. První volební období bylo ve funkci 33 % starostů, druhé 26 %, třetí 17 % a čtvrté 24 %. Náročnost práce starosty souvisí s velikostí obce a počtem pracovníků (spolupracovníků), které má k dispozici. Zejména v menších obcích se starostové obvykle věnují všem činnostem s výjimkou účetnictví. Bez zaměstnanců se obejde jen vskutku malá část obcí (ve zkoumaném vzorku byla zjištěna průměrná hodnota 2,1 zaměstnanců na obec); velmi časté je ovšem využívání pracovníků na zkrácený úvazek.

Výsledná struktura věcných okruhů zkoumaných kompetencí byla rozdělena do osmnácti oblastí, z nichž jsou vybrány následující klíčové poznatky.

Vydávání právních předpisů

Obecně závazné vyhlášky vydávají všechny obce, nařízení však jen pětina. Obce nejčastěji využívají již vydaných obecně závazných vyhlášek z předchozích období, které pouze aktualizují. Obecně závazné vyhlášky a nařízení jsou tvořeny převážně na základě konzultací s odborníky a ve spolupráci s pracovníky vyšších správních úřadů. Často jsou využívány jako vzor dokumenty jiných obcí.

Problémy při tvorbě právních předpisů signalizují dvě třetiny obcí (nejčastěji u obcí nad 500 obyvatel nebo v obcích, kde starosta je v prvním funkčním období). Starostové negativně hodnotí zejména složité legislativní prostředí a možnosti různých výkladů zákonných ustanovení, ale jako problém vidí i své nedostatečné právní znalosti. V řadě zákonů se projevuje rozpor mezi výkonem samostatné působnosti a přenesené působnosti, kdy obec si v zásadě stanoví rozsah dané činnosti v rámci samostatné působnosti obvykle vyhláškou, nicméně zajištění výkonu této činnosti je pak v působnosti přenesené. Do přenesené působnosti je tak řada věcí zařazena nadbytečně.

Možná řešení:

Prohloubit metodickou činnost ústředních orgánů státní správy – zavést ke všem zákonným zmocněním vzory dokumentů (obecně závazných vyhlášek a nařízení obce) jako metodický pokyn, které by poskytovala jednotlivá ministerstva pro zjednodušení tvorby místních právních předpisů (zcela paradoxně dnes sice existují jednoduše dálkově přístupné vzory obecně závazných vyhlášek, avšak chybí obdobně přístupné vzory nařízení). Vydání vzorů je ovšem poměrně složité zejména proto, že se předpisy často mění a publikované vzory ztrácejí aktuálnost.

Veřejnoprávní smlouvy

Veřejnoprávní smlouvy jsou nejvíce využívanou formou, umožňující přenést výkon některých kompetencí na jinou obec (nejčastěji obec III. typu) – dle průzkumu toho využívá 87 % obcí. Převážná většina smluv se týká řešení přestupků, ostatní smlouvy upravují například úpravu úřední desky, sociálně právní ochranu dětí či problematiku sociálního zabezpečení. Dvě třetiny obcí považují uzavírání veřejnoprávních smluv za pozitivní řešení problémů, pokud se vyskytují námitky, je jejich důvodem většinou finanční zátěž. Obec vykonávající agendu na základě veřejnoprávní smlouvy si může dohodnout cenu za tyto úkony prakticky libovolně, takže pro malou obec přenášející takto svou pravomoc může být tento proces finančně zatěžující.

Možná řešení:

Odebrat malým obcím („jedničkovým“ obcím) ty kompetence, které se dlouhodobě a pravidelně prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy převádí jinam (týká se typicky dále zmíněné přestupkové agendy) a přenést je na obce s rozšířenou působností.

Přestupky

Přestupkovou agendu vykonává samostatně pouze desetina obcí ze sledovaného vzorku (!). Řešení přestupků malé obce nejčastěji svěřují jiné obci na základě veřejnoprávní smlouvy (obvykle na ORP). Řešení přestupkové agendy na základě veřejnoprávních smluv může být problematické, pokud spádová větší obec (město) odmítne tuto smlouvu s malými obcemi uzavřít nebo její uzavření podmiňuje neúměrně vysokými finančními nároky. Problematické rovněž je, že obce vykonavateli přestupkového řízení poskytují finanční prostředky, nicméně vykonavatel nemá povinnost informovat je o průběhu ani o výsledku řízení. Obec rovněž musí řešit přestupky cizích občanů, pokud se stanou na území obce, což přestupkové řízení komplikuje a prodlužuje.

Možná řešení:

Komplexní přesun přestupkové agendy na vyšší úroveň (ORP), zvážit legislativní rozšíření využití blokového řízení.

Místní poplatky

Správu místních poplatků malé obce nepovažují za zatěžující kompetenci. Téměř všechny malé obce (99 %) vybírají poplatek ze psů, za likvidaci odpadů (92 % obcí), za užívání veřejného prostranství (69 %). Ostatní poplatky závisí na dispozicích obce. Poplatky většinou vybírá pověřený pracovník, nejčastěji účetní.

Možná řešení:

Současné právní nástroje se jeví jako dostačující, na zvážení je zjednodušení právního režimu správy místních poplatků (neustále novelizovaný zákon o správě daní a poplatků není pro malé obce, jinak zvyklé vykonávat veřejnou správu v relativně stabilním prostředí správního řádu, ideálním řešením).

Sociální oblast

Sociální služby poskytuje jen čtvrtina malých obcí. Obvykle jde o zajištění obědů pro starší občany, případně o zajištění pečovatelských služeb nebo jinou výpomoc. Většinu sociálních služeb obce poskytují především prostřednictvím dodavatelských subjektů, méně často vlastními silami. Vlastní sociální zařízení malé obce téměř nezřizují (pouze 7 obcí z celkového počtu 203). Případy sociálně právní ochrany dětí se v malých obcích nevyskytují příliš často, pouze v pětině obcí; přitom s rostoucí velikostí obce se objevuje častěji. Ochranu dětí řeší obce především spoluprací s odbornými institucemi. Problémy s výkonem kompetencí v sociální oblasti má jen necelá pětina obcí. Nejčastějším problémem je nedostatek informací nebo nedostatečná kvalifikace pro výkon příslušné kompetence (především chybí pracovník s právním vzděláním!).

Možná řešení:

Vzdělávací aktivity, především v oblasti právní. Převedení sociálně právní ochrany dětí na odborné orgány. Role obce by zůstala především v oblasti informační a iniciační. Zlepšení informačních toků mezi jednotlivými vykonavateli veřejné správy na úseku sociálním.

Poskytování informací v rámci veřejné správy

Údaje o obci na portálu veřejné správy si téměř všechny obce (88 %) průběžně aktualizují; častěji je aktualizují větší obce. Poskytování informací zatěžuje 70 % obcí, zejména neuvolněné starosty; nejvíce pak požadavky ČSÚ (polovinu obcí) a jiných státních institucí (třetinu obcí), krajského úřadu a ministerstev (čtvrtinu obcí). Výrazně nejoblíbenější forma poskytování informací je elektronicky.

Poskytování informací komplikuje především nepřehlednost (přinejmenším resortně odlišných) formulářů, opakované požadavky na určité údaje, náročnost získání požadovaných informací. Velkým problémem výměny informací je neprovázanost informačních systémů, duplicita požadovaných informací a neschopnost a neochota jedné instituce získat informace od jiné (jíž byly takové informace obcí již poskytnuty).

Třetina obcí hodnotí negativně informační nevyváženost v rámci veřejné správy. Obce musejí předávat celou řadu informací, zpětně však potřebné informace nedostávají nebo jen obtížně (údaje o nezaměstnaných, odsouzených, podnikatelích v obci, různých řízeních občanů obce apod.). Problémem je také neúčelnost práce s informacemi. Obce poukazovaly na to, že na jedné straně nemají informace, které by potřebovaly, ale na druhé straně jsou zahlcovány informacemi pro ně dle jejich názoru nepotřebnými.

Možná řešení:

Obce se shodují na návrhu zakotvit v legislativě povinnost ostatním úřadům veřejné správy předávat potřebné informace obcím (úřady práce, sociální úřady, evidence podnikatelů, stavební úřady), tak aby je obce mohly využít ke své správě a rozvoji. Racionalizovat termíny „sběru“ informací od obcí. Reálně zajistit výměnu informací mezi jednotlivými institucemi (aby obce nemusely tytéž informace podávat několikrát).

Organizace voleb

Tři čtvrtiny obcí dle průzkumu nemá žádné problémy spojené s organizací voleb do obecních zastupitelstev. Některé malé obce by vzhledem k nízkému počtu voličů uvítaly zkrácení voleb na jeden den. S organizací voleb do vyšších celků má problém jen 11 % obcí - nejčastěji jde o malý zájem lidí o účast ve volební komisi. Převážná většina obcí (86 %) je pro ponechání kompetence k organizaci „neobecních“ voleb (tj. do krajských zastupitelstev, do Parlamentu ČR a Evropského parlamentu) na jejich úrovni. Mezi obcemi, které by uvítaly přesun této kompetence na vyšší úroveň, nejsou významné rozdíly ani z hlediska jejich velikosti, ani délky funkčního období jejich starostů.

Možná řešení:

Přesun obecních voleb do působnosti samostatné (současně s přesunem finančních prostředků).

Vydávání povolení

Mezi častá rozhodnutí, která obce vydávají, náleží povolení ke kácení dřevin. I když početně jich v průběhu roku není mnoho, převažuje názor malých obcí na potřebu zachovat tyto kompetence (pouze pětina obcí by souhlasila s jejich převedením na vyšší úroveň). Důležitá povolení se týkají konání sportovních či kulturních akcí a různých činností spojených s pozemními komunikacemi (povolení vjezdu a užívání komunikace, povolení zvláštního užití komunikace, připojení místní komunikace k jiné komunikaci). Za problém jsou považovány nároky plynoucí z právních náležitostí vydávaných rozhodnutí a odborné znalosti potřebné pro jejich vydání.

Možná řešení:

Zvážit přesun povolování kácení dřevin na vyšší úroveň veřejné správy tak, aby byla zajištěna dostatečná právní i věcně odborná úroveň této správní činnosti. Zvážit reálné možnosti právní regulace a kontroly jejího respektování.

Metodické vedení

Obcím při výkonu veřejné správy obecně metodicky pomáhají krajské úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností a pověřené obecní úřady (uvedly dvě třetiny obcí), ministerstva jen z 15 %. S přímými dotazy se obce nejčastěji obracejí na známé starosty a rovněž na POÚ a ORP, jen příležitostně na krajský úřad a ministerstva. Úroveň metodického vedení dle starostů značně závisí na konkrétních osobách na úřadech, objevují se významné rozdíly mezi přístupem jednotlivých úřadů a osob. Téměř polovina obcí pociťuje v metodickém vedení nedostatky, výrazně častěji uvolnění starostové. Problémy klesají s délkou fungování starosty ve funkci, protože déle působící starostové mají více vlastních zkušeností. Hlavním nedostatkem jsou nejasné metodické pokyny a špatná komunikace mezi orgány veřejné správy.

Možná řešení:

Systematizovat a prohloubit metodickou činnost, vyjasnit postavení jednotlivých poskytovatelů metodické pomoci jak vůči jejím adresátům, tak i mezi sebou navzájem.

Vzdělávání

Vzdělávání pracovníků ve veřejné správě se účastní téměř všechny obce, jako zatěžující je vnímá třetina obcí (zejména neuvolnění starostové a starostové v prvním funkčním období) a to především pro jeho časovou a finanční náročnost ve vztahu k získaným poznatkům. Úroveň a kvalita vzdělávacích kurzů pro starosty či pracovníky obcí (zvláště vzdělávání realizované různými firmami) není dle názoru starostů pro ně přínosná, protože odborná úroveň a věcná náplň vzdělávacích kurzů neodpovídá konkrétním praktickým potřebám starostů. Starostové v prvním volebním období se výrazně častěji zajímají o možnost absolvovat rozsáhlejší specializovaný kurz věnovaný základním otázkám řízení obce, který však v žádané podobě není dostupný. Důležitým poznatkem je tedy zjištění absence vzdělávacího programu „šitého na míru“ zejména začínajícím starostům a pojatého poměrně pragmaticky tak, aby starosty nejen zasvětil do problematiky po stránce věcné, ale také nabídl například konkrétní aplikace, rady a rozdělení kompetencí zásadních a doplňujících. Chybí účinná kontrola kvality nabízeného vzdělávání od centrálních orgánů, které pro ně vydávají akreditace (dle vyjádření starostů lektoři často pouze předčítají zákony, které si starosta umí přečíst sám, a neumí vysvětlit jejich praktické využití pro řízení obce; formální vzdělání starosty není zásadní, důležitá je ochota a schopnost nadále se vzdělávat). Současná nabídka kurzů odráží odborná zaměření vzdělávacích institucí, ne vždy však potřeby starostů.

Možná řešení:

Vytvoření provázaného systému vzdělávání pro starosty i úředníky s odstupňovanou délkou jejich praxe a tomu odpovídající náplní kurzů. Zavedení účinné kontroly kvality nabízeného systému vzdělávacích akcí pro pracovníky veřejné správy.

Obecné názory na přesun kompetencí

Dle názoru 62 % starostů malých obcí by tyto vůbec neměly vykonávat přenesenou působnost, v případě nejmenších obcí do 200 obyvatel jsou proti vykonávání přenesené působnosti přímo obcemi tři čtvrtiny starostů. Zájem o zbavení se výkonu přenesené působnosti nicméně klesá s délkou výkonu funkce starosty (v prvním funkčním období má tento názor dvě třetiny starostů, ve čtvrtém a dalším období již jen polovina). Určitých činností v přenesené působnosti by se vzdali téměř všichni starostové (zejména agendy spojené s přestupky nebo sociálně právní agenda). Na názor starostů v této oblasti mělo vliv i to, že obecní volby jsou zařazeny do oblasti přenesené, přičemž tato kompetence je bytostně místní záležitostí.

Převést přenesenou působnost chtějí obce zejména kvůli potřebě odborných znalostí pro její výkon (56 % obcí) a finanční náročnosti (32 % obcí). Při přesunu by však musela být vyjasněna role obce (iniciační a informační) a povinnost vyšších orgánů ji informovat.

Obce by in concreto přivítaly přesun rozhodování v řešení přestupků (ty již v současné době vlastními silami řeší jen malá část obcí) a v odborných věcech – sociálně právní ochraně dětí, vydávání odborných stanovisek, ve věcech ochrany zvířat a životního prostředí. Návrhy na přesun kompetencí jsou různorodé, do velké míry jsou dány specifiky obce. Uzavřením veřejnoprávní smlouvy má řada obcí pocit, že se této kompetence již zbavila a proto se vzdání této kompetence již formálně nedeklaruje.

Argumentem pro zachování přenesené působnosti (myšleno vybraných činností na úseku přenesené působnosti) v obcích je fakt, že největší množství informací o obci a občanech má právě ona obec, která také nejlépe zná své problémy (což uvedlo 35 % obcí) a s pravomocemi v přenesené působnosti může lépe řídit svůj rozvoj (18 %). Zachovat by obce chtěly především vydávání nařízení a rozhodnutí, zavést povolování drobných staveb a evidenci obyvatel. Z toho vyplývá, že by obce měly vykonávat jednoduché, časově nenáročné činnosti ve vztahu k občanům, protože jsou jim blíže a mohou reagovat operativně, ale odbornější rozhodnutí vyžadující více času (který zvláště neuvolněný starosta nemá) by měl vykonávat někdo jiný.

Závěr

Kompetence, tedy okruhy otázek, o kterých má veřejná správa rozhodovat, byly nastavovány po roce 1990 poměrně živelně. Zcela při tom absentovala obecnější kriteria, jež by byla aplikována v legislativním procesu při rozhraničování záležitostí samostatné a přenesené působnosti, jakož záležitostí místního a „nadmístního“ charakteru. Projevily se tu souběžně dva rozporné trendy: jednak snaha zmenšit pravomoci centrálních orgánů veřejné správy a rozšířit pravomoci vznikajících orgánů územní samosprávy, tedy decentralizovat a dekoncentrovat veřejnou správu v České republice, a jednak posílit vliv státu na celou řadu otázek a zajistit tak určitou potřebnou jednotnou kvalitu výkonu veřejné moci.

Konstatujeme, že v důsledku uvedeného, jakož i v důsledku poměrně rychlých a zásadních proměn společnosti a jejího právního prostředí, byly i.a. obcím (včetně malých) svěřeny k rozhodování i takové otázky, se kterými dosud neměly prakticky žádných či vůbec žádných zkušeností, a na druhé straně se v řadě oblastí začal vytvářet poměrně složitý administrativní proces (způsob výkonu veřejné správy), kdy k vlastnímu rozhodnutí je třeba shromáždit celou řadu podkladů či dokonce i podkladových rozhodnutí. To vše se odehrálo za situace, kdy povinnosti obcí byly a jsou postupně upravovány v dlouhé řadě zákonů, mnohdy dle všeho zcela nekoordinovaně a pro adresáty naprosto nepřehledně.

Faktická zátěž určité kompetence je přitom, přinejmenším z pohledu malých obcí samotných, podmíněna nejen její legislativní delegací, ale též (nebo snad právě) výskytem s ní spojených právně relevantních událostí. Paradoxně tak nejmenší obce netrápí tolik problémů, co obce větší, protože se v nich nevyskytují podněty/potřeba k jejich řešení. I s tímto vědomím je třeba přistupovat ke zde prezentovaným závěrům dotazníkového šetření. S jistou mírou nadsázky a zjednodušení lze v některých případech konstatovat, že daná kompetence není malými obcemi vnímána jako zatěžující jen proto, že zákonná úprava postrádá faktické realizace. Z toho samozřejmě plyne, že u takovýchto kompetencí bude třeba poctivě a v širších souvislostech zvážit, zda skutečnou realizaci zákonné úpravy zajistit/podpořit vyšší mírou metodické a dozorové/kontrolní činnosti, nebo přesunem této kompetence na jiné vykonavatele veřejné správy v území, nebo dokonce od předmětné státně správní regulace (jako nepotřebné) zcela upustit či ji alespoň zmírnit (deregulace).

Shrneme-li, pak hlavní oblasti, v nichž by byl dle výsledků realizovaného šetření vhodný přesun kompetencí, jsou uvedeny v Tabulce 3 (podrobnější výklad k danému tématu je obsažen v celkové závěrečné zprávě za projekt). Vedle základních kompetencí je vhodné, aby obce měly i další kompetence v oblasti regulační a rozvojové, aby měly skutečně možnost samostatně řešit a ovlivňovat záležitosti běžného života obce. Příkladem těchto kompetencí může být výše uvedený návrh na rozšíření blokového řízení, kompetence v sociální oblasti, povolování drobných staveb, kterých by se netýkalo stavební řízení. Dle zjištěných názorů je taktéž třeba posílit informační práva obcí, zejména na informace o místních podnikatelích a o nezaměstnaných.

Jako velmi důležité upozornění před posouzením a přijetím navrhovaných závěrů je třeba konstatovat, že otázku kompetencí územní veřejné správy je nezbytné posoudit - vedle pohledu zde zjištěného a prezentovaného - též z hlediska státu, jehož vlastním úkolem a zájmem je realizace i oné územní státní správy s vědomím toho, že v podmínkách České republiky, jako unitárního demokratického právního státu, je nezbytně třeba zajistit srovnatelnou reálnou úroveň a kvalitu státní správy na celém území (je tedy třeba posoudit i to, zda a jaká je v dané úrovni územní veřejné správy schopnost předmětné kompetence kvalitně realizovat). V tomto směru je logické, že názory a potřeby malých obcí mohou být toliko jedním z vícera kritérií relevantních pro koncipování efektivní veřejné správy v České republice.

Pokud jedním z obecných cílů projektu bylo nalézt únosnou míru výkonu kompetencí (tj. to, na co obce stačí, ale i co je nezbytné) a také nalézt velikostní hranici, do jaké má vůbec smysl určitou kompetenci vykonávat, pak lze závěrem zdůraznit zásadní systémovou otázku, kterou tento projekt vznáší, a to, zda je skutečně nezbytné i nadále vybavovat přenesenou působností všechny obce v České republice, jak je tomu doposud, či zda na nejnižší úrovni územní veřejné správy pro futuro neponechat toliko samosprávu! V případě podpory úvah, aby na obcích prvního stupně byly ponechány pouze samostatné působnosti, muselo by současně dojít k přesunu některých elementárních kompetencí do této samostatné působnosti (zcela jistě by například muselo jít o volby do obecních zastupitelstev či výběr místních poplatků).

Předpokládá se, že zde presentované poznatky, podněty i připomínky získané průzkumem, budou dále využitelné pro navržení účelných změn právního řádu, a to v souladu s usnesením vlády České republiky č. 1325 ze dne 22. listopadu 2006. V tomto směru je realizovaný úkol, první částí rozsáhlejšího projektu, usilujícího o řešení problémů spojených s výkonem veřejné správy v obcích. Druhá část tohoto projektu by se pak měla věnovat přenosu návrhů řešení legislativní cestou do změny konkrétních ustanovení příslušných zákonů.

 

Tab. 1: Velikostní struktura obcí ČR, jejich populační a územní velikost k 1.1.2006

Pramen: Malý lexikon obcí ČR 2006, ČSÚ 2006

Tab. 2: Matriční a stavební úřady v malých obcích na území krajů ČR

Pramen: Vlastní zpracování dat poskytnutých Ministerstvem vnitra, velikostní kategorie obcí dle počtu obyvatel k 1.1.2006

Tab.3: Přehled hlavních kompetencí nepřiměřeně zatěžujících obce a návrh řešení

1. Nezanedbatelný význam – přinejmenším při interpretaci pozitivně-právní úpravy – má v této souvislosti tzv. obecná zákonná preference samostatné působnosti (aktuálně obsažená i.a. v ustanovení § 8 zákona o obcích: Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost.).
2. Bližší rozbor vymezení samostatné působnosti obcí, včetně historického pohledu, obsahuje např. studie Vedral, J.: Historie a současnost veřejné správy. K vymezení samostatné působnosti obcí. Veřejná správa, 2000, č. 6, s. 26 – 29. Dle autora má tradice dělení působnosti obcí na samostatnou a přenesenou své počátky v našich zemích již od prvního obecního zřízení z roku 1849 a diskuse podobné těm současným probíhají po celé období platnosti obecního zřízení. K tomu lze odkázat i na nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 38/97, ze dne 24. listopadu 1998 (nález byl vyhlášen pod č. 293/1998 Sb.), in Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení – svazek 12. Praha : C. H. Beck, 1999, s. 331 – 347 (č. 144 Sb. nál. a usn. – sv. 12.).
3. Příkladem může být situace, kdy obec pořizuje územně plánovací dokumentaci v přenesené působnosti, nicméně zadání či přijetí této dokumentace orgány obce je činností v působnosti samostatné (viz § 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů).
4. Ne všechny kategorie obecních kompetencí byly – po realizaci předvýzkumů a diskusi řešitelů se zástupci Ministerstva vnitra – zařazeny do finální verze dotazníku. Důvodem takového postupu byla především jednak nutnost racionalizace okruhu otázek („stravitelnost dotazníku“) a jednak charakter dané činnosti vzhledem k cílům projektu.