Curych

Veřejnoprávní smlouva – švýcarské vymezení pojmu

Od rozhodnutí či opatření správního orgánu se veřejnoprávní smlouva liší především svojí dvoustranností. Vznik veřejnoprávní smlouvy je závislý na souhlasném projevu vůle zúčastněných smluvních stran a zakládá smluvní práva a povinnosti. Oproti tomu je individuální správní akt výsostným jednostranným nařízením veřejné moci. Při správním aktu vyžadujícím spolupůsobení lze prostřednictvím žádosti dát podnět k provedení příslušného právního postupu prostřednictvím příslušného úřadu, či takovému jednání dodatečně přivolit. Na vnitřní uspořádání právního vztahu je zde tedy mnohem menší možnost působit nežli při uzavírání veřejnoprávní smlouvy.

Veřejnoprávní smlouva naopak upravuje konkrétní individuální právní vztah, neobsahuje obecně závazná (normativní) ustanovení – výjimkou potvrzující pravidlo jsou zde některé koordinační smlouvy a především veřejnoprávní smlouvy vyššího typu - státní smlouvy a bezprostředně právotvorné konkordáty (konkordát je státní smlouva ve vnitřně členěném státě – Gliedstaatsvertrag - nebo smlouva mezi státem a Svatým stolcem) ⁽¹⁾ sloužící k uskutečňování švýcarské myšlenky kooperativního federalismu (viz dále) ⁽²⁾.

Právní povaha veřejnoprávní smlouvy bývá většinou stanovena zákonem. Nicméně toto nejdůležitější kriterium často chybí a v takovém případě je rozlišovacím kriteriem předmět právních vztahů či právních poměrů smlouvou upravených. Je zkoumána především funkce či zájmy sledované touto smluvní úpravou. Veřejnoprávní (správněprávní) smlouva slouží bezprostředně k plnění veřejných úkolů. Volba soukromoprávní podoby smlouvy pak vždy v tomto ohledu sleduje dosažení výhradně vlastních a soukromých cílů smluvních stran. Právní povaha smlouvy je tedy závislá na tom, k jakému účelu je smlouva uzavřena, k jakému účelu má sloužit.

Soukromoprávní smlouva je pak smlouva, která sleduje dosažení plnění veřejných úkolů pouze nepřímo, zprostředkovaně (klasicky smlouva o koupi kancelářských potřeb pro správní úřad). Žádný význam nemá při uzavírání takovéto smlouvy organizační forma či právní postavení zúčastněných subjektů. Zda je smluvní stranou právnická osoba veřejného práva či zda má při výkonu veřejné moci výsostné postavení není pro právní povahu smlouvy relevantní. Postavení účastníků je zde rovné jako u soukromoprávní smlouvy. Pokud je jedna strana smlouvy druhé podřízena (subordinována), pak byl zde neměl být použit smluvní vztah, ale individuální správní akt⁽³⁾.

Nelze odkázat na to, zda je soukromé smluvní právo způsobilé k úpravě určité otázky a správněprávní smlouvu prostě uzavřít až poté, pokud tato způsobilost bude vyvrácena. Přiřazení smluv k soukromému či veřejnému právu je často velmi těžké. Zvláště sporná může být právní povaha smluv v oblasti poskytování veřejných služeb (např. smlouvy o užívání veřejnoprávních ústavů či dodávky vody a elektrické energie obcemi či státem)⁽⁴⁾.

Druhy a přípustnost veřejnoprávních smluv

Správněprávní smlouvy právotvorné povahy

Jako pramen správního práva přicházejí v úvahu jen smlouvy koordinační (subordinační v žádném případě). Jen smlouvy koordinační mohou obsahovat obecně závazné právní normy (analogicky konkordátům). Většinou ovšem nejsou právotvorné povahy, nýbrž jen upravují právní vztahy. Otázka přípustnosti těchto smluv v oblasti veřejného práva bývá dnes posuzována teorií a praxí kladně, pokud zde není smluvní úprava výslovně vyloučena, nechává zde platné právo pro tyto smlouvy prostor. Při uzavírání těchto smluv se musí správní úřady řídit platným právem (nesmí dojít k porušení základních práv) a dbát na veřejný zájem.

Smlouvy koordinační, jak již bylo řečeno, nejsou problematické, neboť je uzavírají sobě na roveň postavení účastníci, nositelé stejných výsostných práv (kantony, obce, spolkový stát).

Kooperace mezi státem a soukromými osobami stále narůstá. Stát může přitom využít své zvláštní znalosti, schopnosti jakož i prostředky. Tato kooperace může probíhat jak formálně (v podobě smlouvy), tak neformálně. Kooperace tohoto druhu a především veřejnoprávní smlouvy správněprávního typu jsou již natolik rozšířeny a nabývají natolik na významu, že výsostný vztah státu se mění na partnerství mezi státem a soukromými osobami ⁽⁵⁾. Nicméně právní teorií je zde přesto doporučována pro tato jednání forma individuálního správního aktu – jak je uváděno, takto alespoň není zastírána mocenská převaha správního úřadu a je zde tímto naopak jasně stanovena⁽⁶⁾.

Koordinační smlouvy jsou dohody mezi veřejnou správou (jako jsou obce, kantony, spolek) navzájem. Smluvní strany zde mají rovné postavení. Například: Dohoda mezi obcemi o stavbě a provozování škol, nemocnic, Smlouva mezi kantonem a městem Curych ohledně zřízení Ústřední knihovny (LS 432.21)⁽⁷⁾.

Problém pro terminologii

Správněprávní uzavřené smlouvy mezi veřejnoprávními organizacemi a soukromými subjekty jsou označovány jako subordinačněprávní smlouvy, což je vlastně podle názoru prof. Häfelina rozporuplné⁽⁸⁾.

Soukromý subjekt je sice obecně vzato správnímu úřadu jakožto nositeli výsostné veřejné moci podřízen (subordinován), ale to právě při uzavírání smluv neplatí. Není zde žádné jednostranné výsostné nařízení (individuální správní akt), nýbrž souhlasný projev vůle obou sobě rovných smluvních stran.

Z tohoto důvodu zde bylo navrhováno nahradit pojem subordinační smlouva pojmem heterogenní smlouva (k tomu blíže: Nguyen Minh Son, Le contrat de collaboration en droit administratif, Diss. Lausanne, Bern 1998, str. 26), nicméně pojem subordinační smlouva se již vžil a je proto rovněž vždy a všude používán⁽⁹⁾.

Subordinační smlouvy jsou tedy smlouvy mezi veřejnou správou a soukromými osobami. Uzavření takové smlouvy následuje výkon výsostných funkcí (vrchnostenské správy). Například: Smlouvy o vyvlastnění, Smlouvy o subvencích pro kulturní instituce města Curych, Koncesní smlouvy ohledně vyvěšování plakátů na veřejném pozemku⁽¹⁰⁾.

Otázka přípustnosti subordinačních veřejnoprávních smluv

Starší právní nauka pochopitelně tyto smlouvy vůbec nepřipouštěla. Správní úřady zde byly vázány principem legality. Nebyl zde žádný prostor pro dohody, jakákoliv dohoda by byla v rozporu s donucovacím charakterem veřejného práva. V případě dohod tohoto typu zde bylo viděno ohrožení principu právní rovnosti⁽¹¹⁾.

Oproti tomu dnešní právní nauka tyto smlouvy v zásadě uznává. V určitých případech je použití těchto smluv pokládáno za velmi účelné. Pokud práva a povinnosti nejsou dány přímo ze zákona, musí být v jednotlivých případech stanoveny ve vhodné právní formě. V rozporu s principem legality je takováto dohoda jedině, pokud zákon obsahuje konečné uspořádání právních poměrů nebo smluvní úpravu vztahů vylučuje dle svého smyslu a účelu či dokonce výslovně vylučuje. Tyto smlouvy nesmí zákonu odporovat. Z toho plyne, že zde je nakonec pouze velmi úzký prostor bez nosného právního podkladu pro vznik těchto smluv⁽¹²⁾.

Obecné předpoklady existence těchto smluv

Výslovné zákonné zmocnění není požadováno. Stačí pokud zákon tuto právní formu předvídá nebo pro ni alespoň ponechává prostor, či není alespoň zákonem výslovně vyloučena. Pokud veřejnoprávní smlouva je vhodnější formou k dosažení účelu zákona nežli individuální správní akt a zákon může být konkretizován dle svého smyslu a účelu nejlépe tímto způsobem. Správní úřady nemohou tedy volně volit mezi nařizovací a smluvní formou⁽¹³⁾.

Motivy pro volbu smluvní formy

Hlavním motivem bude podle prof. Häfelina⁽¹⁴⁾ potřeba trvalého vzájemného zavázání. Přijatá úprava vztahů by neměla být dotčena ani změnou právních předpisů (ochrana práv řádně nabytých). Soukromý subjekt se často zavazuje ke konání ve veřejném zájmu, ke kterému by ho správní úřad individuálním správním aktem nemohl donutit, neboť pro něj chybí požadovaný zákonný podklad. Otázka, zda a nakolik potřebují smluvně převzatá plnění zákonný podklad, není ještě teorií a legislativou plně objasněna. Jak zaznělo v jednom judikátu Spolkového soudu, orgány samosprávy nemohou od občanů vyžadovat žádná plnění, pro která není zákonný podklad. Každopádně jsou požadavky na zákonný podklad pro smluvní povinnosti plnění méně přísné nežli pro povinnosti ukládané individuálním správním aktem.

Mezi hlavní motivy volby smluvní formy často také patří zákonem umožněný značný prostor pro správní uvážení správního úřadu (např. zákon o subvencích SR 616.1 ). Další možností je využít smluvní úpravy vztahů k odstranění právních či věcných nejasností ve vztahu správního úřadu a soukromého subjektu⁽¹⁵⁾.

Při volbě smluvní formy je nutno zohlednit, že tímto způsobem dojde ke vzniku práv řádně nabytých. Takováto práva představují majetkoprávní nároky vůči státu spadající pod ochranu vlastnického práva. Jejich odnětí nebo podstatné omezení je proto možné jedině formou vyvlastnění za náhradu⁽¹⁶⁾.

Příklady přípustných smluv

• Smlouva o vyvlastnění.
• Smlouva o povinném skladování nouzových hmotných rezerv.
• Smlouva o zpřístupnění stavebních parcel.
• Smlouva o přenesení veřejných úkolů na soukromé subjekty.
• Koncesní smlouvy.
• Veřejnoprávní pracovní smlouvy.

Příklady nepřípustných smluv

• Dohoda o daních.
• Dohody v oblasti sociálního pojištění. li>Dohody o rozčlenění pozemků.

Sporné případy

• Udělování koncesí.
• Smlouvy o subvencích.
• Veřejnoprávní smlouvy mezi soukromými subjekty – zákon musí takovéto smlouvy výslovně předjímat.

Státoprávní rovina - Veřejnoprávní smlouvy a kooperativní federalismus

Pojem kooperativní federalismus označuje všechny formy spolupráce mezi členskými státy nebo mezi členskými státy a spolkovým státem, přičemž tato spolupráce se uskutečňuje na dobrovolném základě nebo je zvláště předvídána právní normou spolkového práva⁽¹⁷⁾.

Kooperativní federalismus působí dvěma směry: horizontálně jako spolupráce mezi kantony a vertikálně jako vztah kantonů ke spolkovému státu.

Smlouvy mezi kantony podléhají veřejnému právu, jsou to veřejnoprávní dohody (ke splnění veřejné úlohy veřejnoprávního charakteru). Musí být proto odlišovány od soukromoprávních smluv, které mezi sebou kantony zřídka rovněž uzavírají. Předmětem těchto veřejnoprávních dohod jsou vždy otázky, které spadají do působnosti okruhu kompetencí kantonů. Přitom není důležité, zda se jedná o kompetence v působnosti přenesené či samostatné. Mezikantonální právo má přednost před právem kantonálním, nicméně řídí se právem spolkovým⁽¹⁸⁾.

Tyto smlouvy jsou výslovně zmíněny v čl. 48 Spolkové ústavy, nicméně i bez této zmínky se má za to, že by kantony byly tak jako tak schopny takové smlouvy uzavírat. Tyto smlouvy jsou dvoustranné či vícestranné. Článek 48 odst. 2 Spolkové ústavy umožňuje spolkovému státu v rámci jeho kompetencí účast na takovýchto smlouvách. Smluvní právo kantonů však zde nesmí přiřknout spolku žádné nové kompetence, rozdělení kompetencí spolkového státu nesmí být měněno. Smlouvy mezi kantony nesmí mít politický obsah, který by mohl ohrozit spolkové zřízení, takové smlouvy jsou na základě státní zásady povinnosti věrnosti spolkovému státu podle čl. 44 odst. 2 nepřípustné. Nesmí být ohrožena ani práva ostatních kantonů⁽¹⁹⁾.

Druhy smluv

Smlouvy o právních záležitostech (Rechtsgeschäftliche) – smlouvy zakládající konkrétní právní vztah mezi dvěma nebo více kantony, jsou zde popsána vzájemná práva a povinnosti. Většinou se jedná o úřední záležitosti (např. dohody o školní docházce žáků z hraničních obcí do sousedního kantonu, dohody o zřízení společných škol).

Právotvorné (Rechtsetzende)

Slouží ke sjednocování práva mezi kantony. Cestou dohody je kantony přijata shodná obecně závazná právní úprava. Podle právních účinků může tyto smlouvy dělit na dva druhy:

1. bezprostředně právotvorné smlouvy, a
2. nepřímo právotvorné smlouvy.

Ad a) Tyto smlouvy mají přímé účinky, jejich implementace do kantonálního práva není vůbec potřebná. Zde se jedná o mezikantonální dohodu o lodní dopravě na Curyšském jezeře a Walenském jezeře ze 4. října 1979 a o Konkordát o poskytování vzájemné právní pomoci při výkonu veřejnoprávních nároků z 28. října 1971.

Ad b) Tyto smlouvy nemají žádné přímo použitelné obecně závazné normy, nýbrž zavazují zúčastněné kantony uzpůsobit své vnitřní právo podle ustanovení smlouvy. Teprve transformací, tzn.vydáním příslušných kantonálních ustanovení, získá dohodnuté právo platnost pro své adresáty. Důvodem volby právě tohoto typu smlouvy bývá přání kantonálního zákonodárce ponechat si určitý prostor. Příkladem takovéto smlouvy, která má mimochodem potíže s výkonem, představuje Konkordát o koordinaci škol z 29. října 1970 (SR 411.9). Zavazuje smluvní strany (členy) k různým zákonodárným opatřením s ohledem na celošvýcarskou koordinaci škol.

Pozoruhodné je, že v četných případech (hovoříme zde pak o smíšené formě smluv) se v některých smlouvách vyskytují ustanovení obou kategorií smluv (např. konkordát o vyrovnání daňových ujednání z 10. prosince 1948 (SR 671.1), kde jsou kantony zavázány k určitým unifikačním opatřením, přičemž však některá jednotlivá ustanovení mají účinek přímo na daňového poplatníka⁽²⁰⁾.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 3/2008.

Text: Mgr. Rudolf Rys

Použitá literatura:

• Häfelin,U., Haller,W.: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Schulthess Zürich 2005, 6. vydání
• Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání
• Jaag,T.: Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, Schulthess Zürich 2005, 3. vydání

Poznámky:

1. Mayer, H., a kol.: Fachwörterbuch zum Öffentlichen Recht, Manz Wien 2003, str. 276
2. Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 219
3. zde lze odkázat především na kritický náhled in: Rhinow René,A.: Verfügung, Verwaltungsvertrag und privatrechtlicher Vertrag, sborník Privatrecht- Öffentliches Recht – Strafrecht, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1985, Basel, str. 302
4. Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 220
5. Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 221
6. zde je odkazováno na: Tschannen,P., Zimmerli,U., Kiener,R.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, str. 160
7. Jaag,T.:Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, Schulthess Zürich 2005, 3. vydání str. 27
8. Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 221
9. Na vysvětlenou dodávám, že tento zde prezentovaný terminologický purismus upoutal nejen prof. Häfelina, který mu v důsledku toho věnoval prostor ve své knize (Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 221), ale i české autory, srov.: Kolman,P.: Veřejnoprávní smlouvy (vybrané otázky), časopis Správní právo č. 4-5/2007, str. 255. Proto zde nyní uvádím plné znění své původní krátké citace z článku Veřejnoprávní smlouvy v teorii a praxi, časopis Veřejná správa č. 33/2006, příloha str. IV.
10. Jaag,T.: Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, Schulthess Zürich 2005, 3. vydání str. 27
11. Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 221, srov. též s Giacometti, Z.: Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, díl první, Zürich 1960
12. Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 222, zde konkrétně názory in: Kölz: Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR (Zeitschrift für Schweizerisches Recht) NF 102/II (1983) str. 191, Gygi,F.: Verwaltungsrecht, Eine Einführung, Bern 1986, str. 120 a str. 208
13. Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 222
14. Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 223
15. Häfelin,U., Miller, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Schulthess Zürich 2002, 4. vydání, str. 224
16. srov. blíže: Rhinow René, A.: Wohlerworbene und vertragliche Rechte im öffentlichen Recht, ZBI (Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht) 80 (1979) str. 1
17. Häfelin,U., Haller,W.: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Schulthess Zürich 2005, 6. vydání, str. 353
18. Häfelin,U., Haller,W.: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Schulthess Zürich 2005, 6. vydání, str. 361
19. Häfelin,U., Haller,W.: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Schulthess Zürich 2005, 6. vydání, str. 364
20. Häfelin,U., Haller,W.: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Schulthess Zürich 2005, 6. vydání, str. 365