Nejvyšší správní soud vynesl 15. 11. 2007 rozsudek sp. zn. 6 Ans 2/2007-128 (viz také www.nssoud.cz), který má poměrně zásadní vliv na agendu silničního hospodářství, kterou u nás vykonávají všechny obecní úřady prostřednictvím tzv. silničních správních úřadů. Judikát se dotýká problematiky nepovoleného omezování přístupu na veřejně přístupné účelové komunikace ve formě umísťování nepovolených pevných překážek. Záležitost považuji za současný vůbec největší problém v  silničním hospodářství, jenž bude do budoucna zřejmě ještě více gradovat. Z vlastní praxe mohu potvrdit, že problém s obecným užíváním veřejně přístupných účelových komunikací nějakým způsobem řeší značná část obcí.

Než se dostanu k rozboru citovaného judikátu, dovolte mi provést jakousi stručnou bilanci nastíněné problematiky. K dané věci jsem se již několikrát na stránkách Veřejné správy vyjadřoval, články měly a mají velkou odezvu, zdaleka nejvíce u uživatelů účelových komunikací, kterým je upíráno jejich veřejné oprávnění k obecnému užívání veřejně přístupných účelových komunikací, a oni, při časté nečinnosti příslušných silničních správních úřadů, hledají možnosti, jak účinně hájit své právo. Pokud mohu své poznatky uceleně shrnout a zobecnit, problém spočívá především v následujících čtyřech aspektech (jde o aspekty základní, v závislosti na místních podmínkách jich samozřejmě může být a je více):

• silničním správním úřadem pro veřejně přístupné účelové komunikace je ze zákona každý obecní úřad v České republice. Malé obecní úřady (a těch je u nás nejvíce) logicky nemají a nikdy mít nebudou patřičné personální a odborné vybavení, aby tento specializovaný výkon státní správy mohly zabezpečit,
• zákon o pozemních komunikacích není zrovna precizním právním dílem a ve vztahu k účelovým komunikacím je možná až nepatřičně skoupý na slova. Potom je i vymahatelnost práva někdy velmi problematická, ovšem přesto i tak lze účelovým komunikacím poskytnout účinnou právní ochranu, v této věci je hodně nápomocna například bohatá judikatura Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu,
• častá, občas ani příliš skrývaná, nechuť silničních správních úřadů problémem se vůbec zabývat,
• celospolečenský malý respekt k právu a ke svobodě druhých (ruku v ruce s tímto související nedostatek přirozených morálních autorit ve většině sociálních, respektive společenských skupin).

Předmětný judikát Nejvyššího správního soudu se více či méně dotýká všech těchto naznačených aspektů, pokusím se ho interpretovat také s ohledem na jejich vymezení, pokládám to za přínosné. Dovolím si pouze vynechat čtvrtý z aspektů, ten by byl na rozsáhlejší samostatnou úvahu, která by značně přesáhla rámec zaměření tohoto článku.

Omezím se zde tedy pouze na suchý, snad však příznačný příklad vystihující tento aspekt: „Koupím si pozemek, který desítky let slouží jako polní cesta k obhospodařování sousedních nemovitostí. Způsob využití pozemku je naprosto zřejmý z faktického stavu i stavu evidenčního (evidence v katastru nemovitostí). Já si pozemek bez povolení silničního správního úřadu oplotím, čímž vyloučím užívání veřejně přístupné účelové komunikace a každému, kdo proti tomu bude spravedlivě brojit, budu tvrdit, že chce nepřípustně omezovat má vlastnická práva založená ústavou a že tady vůbec žádná pozemní komunikace není a nikdy nebyla, já jsem koupil pozemek, ne cestu, s nikým se o tom nebudu bavit a ať si lidí jezdí, kde chtějí, jen ne zde.“

Neznáte ze své praxe taktéž podobný příběh? Myslím, že na čtvrtý z naznačených aspektů pasuje perfektně. Popišme nejprve skutkový stav řešený v předmětném judikátu Nejvyššího správního soudu.

Skutkový stav

V katastrálním území jisté obce se nachází pozemní komunikace, která byla zřízena v padesátých letech zemědělským družstvem. V roce 1976 byla zpevněna a opatřena asfaltovým povrchem a v roce 1991 kompletně opravena. Uvedená komunikace spojuje podle tvrzení žalobců mimo jiné i zemědělské a lesní pozemky v jejich vlastnictví.

Po celou dobu své existence byla tato komunikace veřejně přístupná a nikdy nebyla zemědělským družstvem ani jeho právním nástupcem oplocena či uzavřena, nebylo zde umístěno ani žádné omezující dopravní značení. Podle názoru žalobců se tedy jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve smyslu ust. § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), která sloužila ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, jakož i ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi a rovněž k obhospodařování lesních a zemědělských pozemků.

V roce 2001 vybudoval tehdejší vlastník výše uvedených pozemků pevné překážky v podobě dvoukřídlé dřevěné plaňkové brány a plaňkového plotu, čímž učinil předmětnou komunikaci neprůjezdnou. Plaňková brána byla realizována bez stavebního povolení či ohlášení a teprve na základě dodatečného ohlášení vydala komise pro výstavbu obecního úřadu „povolení k oplocení“, přičemž starostou této obce byl v té době právě majitel předmětného pozemku, který komunikaci neoprávněně uzavřel.

Z těchto důvodů se žalobci domáhali ochrany proti neoprávněným zásahům do užívání účelové komunikace u Okresního soudu v Mělníku. Jmenovaný soud dospěl k závěru, že přes předmětné pozemky vede veřejná účelová komunikace, proto usnesením řízení pro nedostatek pravomoci zastavil a věc postoupil žalovanému jakožto příslušnému silničnímu správnímu úřadu. Vzhledem k nečinnosti žalovaného (obecního úřadu) zaslali žalobci žalovanému návrh, aby žalovaný uložil odstranění pevných překážek.

Jelikož žalovaný nereagoval, zaslali mu žalobci další dopis, v němž se dotazovali na stav řízení. Na tento dopis odpověděl žalovaný vyjádřením, v němž sdělil, že se bude věcí zabývat zastupitelstvo obce. Dalším dopisem žalobci žalovaného upozornili, že v této věci má rozhodovat v přenesené působnosti obce žalovaný, zastupitelstvo obce tedy není vůbec kompetentní se k věci vyjadřovat.

Žalovaný přípisem žalobcům sdělil, že se neztotožňuje s názorem žalobců a Okresního soudu v Mělníku, že by se na předmětných pozemcích nacházela veřejně přístupná účelová komunikace, neboť přístupu veřejnosti bylo z vůle vlastníka zabráněno vybudováním uvedených překážek, čímž vlastník realizoval svá vlastnická práva zaručená ústavním pořádkem ČR.

Žalobci následně podali podnět Krajskému úřadu Středočeského kraje k provedení opatření proti nečinnosti žalovaného, tedy k atrakci věci. Krajský úřad Středočeského kraje rozhodl o odložení tohoto podnětu, neboť předmětný pozemek není v katastru nemovitostí veden jako „ostatní komunikace“, navíc je třeba jej považovat za uzavřený prostor ve smyslu ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, nemůže tedy být veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

S těmito závěry žalobci nesouhlasili, přičemž odkazovali na judikaturu Nejvyššího soudu (zejména rozsudek ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002), podle níž se veřejnou cestou, tedy veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pozemek v soukromém vlastnictví stává věnováním.

Je-li cesta věnována obecnému užívání, nemůže mu být odňata soukromoprávní dispozicí. U starších cest platí, že byly-li užívány odnepaměti z naléhavé komunikační potřeby, jde o účelovou komunikaci.

Žalobci tedy zdůrazňovali, že vznik účelové komunikace není podmíněn zápisem do katastru nemovitostí. V daném případě nebylo vydáno povolení příslušného silničního správního úřadu k omezení veřejného přístupu na uvedenou komunikaci ve smyslu ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, uzavřeným prostorem se účelová komunikace stala až po jejím protiprávním uzavření vlastníkem pozemku.

Skutečnost, že nemovitosti žalobců jsou přístupné ještě prostřednictvím jiné pozemní komunikace, není pro posouzení dané věci relevantní, navíc tento alternativní přístup neumožňuje vjezd zemědělské techniky, znemožňuje proto hospodaření na zemědělských pozemcích ve vlastnictví žalobců.

Žalobci tedy podali žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu Krajskému soudu v Praze, který žalobu zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že za rozhodující v předmětné věci považuje otázku, zda se na předmětném pozemku nachází pozemní komunikace, či nikoli, a pokud ano, jaké kategorie. Komunikace na předmětném pozemku se podle názoru krajského soudu nachází v uzavřeném prostoru - dvoru a slouží k potřebě vlastníka. Na tom nemůže nic změnit ani skutečnost, že v době, kdy byl tento pozemek protiprávně odňat původním vlastníkům, byla tato komunikace veřejně přístupná.

Pokud vlastník pozemku vybudoval na svém pozemku na základě „povolení k oplocení“ vydaného příslušným stavebním orgánem v souladu se stavebním zákonem dřevěnou plaňkovou bránu a plaňkový plot, čímž omezil veřejný přístup na svůj pozemek, realizoval tím svá vlastnická práva k pozemku, především právo na ochranu majetku a bezpečnost. Z těchto důvodů dospěl krajský soud k závěru, že se na uvedeném pozemku nachází účelová komunikace ve smyslu ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, která není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník uzavřeného prostoru. Podle názoru krajského soudu se nejedná o komunikaci, jež by byla věnována obecnému užívání, ani se nejedná o pozemní komunikaci od nepaměti veřejně užívanou z naléhavé komunikační potřeby.

Proti tomuto rozsudku podali žalobci (dále také „stěžovatelé“) včasnou kasační stížnost. Nejvyšší správní soud shledal stížnost za důvodnou a rozsudek krajského soudu zrušil. Dříve, než popíši, na základě jakých právních úvah dospěl Nejvyšší správní soud k tomuto závěru, není od věci pozastavit se nad právě popsaným sledem událostí a drobně jej analyzovat.

Rozbor sledu událostí

Je zřejmé, že problematika účelových komunikací je věcí veřejného práva a zabývat se jí musejí a priori správní orgány, nikoli soudy, jak výše naznačil Okresní soud v Mělníku, ale jak také uvádí ustálená soudní judikatura.

Je zhola zbytečné obracet se v daných případech na soud, věc musí řešit silniční správní úřady. Tyto nemohou, v případě, že si buď nevědí s problémem rady, nebo (častěji) se jím nechtějí zabývat, odkazovat s řešením na soud. Soud vždy žalobu zamítne, jak už bylo uvedeno výše, jde o oblast veřejného práva, soudní řízení je ztrátou času a zbytečným výdajem nemalých finančních prostředků.

Názorně je v daném případě také vykreslen stav, kdy je výkonem agendy ze zákona pověřen malý obecní úřad. Pak se výkon čisté státní správy například přenáší na půdu zastupitelstva obce a řeší dalšími jinými způsoby, než aby bylo postupováno podle správního řádu v nestranném a nezávislém řízení.

Podle mého názoru není jiné cesty, než agendu silničního hospodářství v budoucnu delegovat pouze na obecní úřady obcí s rozšířenou působností, pokud tedy zákonodárce má zájem, aby agenda byla řádným způsobem zajištěna. V možnostech malých obecních úřadů toto prostě objektivně není možné.

Je tu i další hledisko. I když předpokládáme dobrou vůli starosty malé obce agendu zabezpečit, i když je mu poskytnuta kvalitní metodická pomoc, stále musíme brát v potaz, že úkolem starosty není vykonávat specializovaný výkon státní správy, ale řešit jiné úkoly dotýkající se (především) samostatné působnosti obce. Ze starosty obce prostě nelze dělat jakéhosi „prvního úředníka obce“, k čemuž dnes jak právní předpisy, tak určité veřejné očekávání tendují. Jeho funkce má jiný principiální význam.

V popisovaném případě je věc o to paradoxnější, že tím, kdo neoprávněně uzavřel účelovou komunikaci, byl sám starosta, který pak měl sám své protiprávní jednání řešit. Nelze se divit, že věc skončila tak, jak skončila.

Je to však děsivá představa. Roky v dobré víře užíváte nějakou pozemní komunikaci, pak ji jednoho dne někdo zničehonic uzavře. Vy se obrátíte na silniční správní úřad, aby nařídil odstranění protiprávního stavu a umožnil vám dál pokojně komunikaci užívat, přičemž s hrůzou zjistíte, že ten, kdo má věc řešit, je osoba, která protiprávní stav způsobila a která se samozřejmě věcí nehodlá zabývat (a ani nechce respektovat usnesení okresního soudu). Tak věc přesunete na úroveň odvolacího orgánu, který však alibisticky odkáže na zcela podružný způsob využití pozemku v katastru nemovitostí (který není ve vztahu k určení pozemní komunikace vůbec důležitý) a protiprávní zaplocení veřejně přístupné účelové komunikace změní na „legální“ vznik neveřejně přístupné účelové komunikace.

A bylo vystaráno, odvolací orgán problém „vyřešil“. Co na tom, že jste se vůbec nedomohli svých práv, to zřejmě nebylo pro odvolací orgán ani trochu důležité. Obrátíte se tedy na správní soud, a ten takovýto „vznik“ neveřejně přístupné účelové komunikace potvrdí. Řekl bych, že v tuto chvíli už podstatná část občanů, kteří se do takovéto situace dostanou, přestává věřit, že žijeme v právním státě…

Žalobci se naštěstí v dané věci nevzdali a věc skončila u Nejvyššího správního soudu, který, jako již mnohokrát předtím, poskytl spravedlivou ochranu právům, rozhodl fundovaným, brilantně zdůvodněným rozsudkem.

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Krajský soud v Praze pochybil, pokud dospěl k závěru, že žalovaný pravomoc rozhodnout o návrhu stěžovatelů neměl. Krajský soud správně zjistil, že se v daném případě jedná o účelovou komunikaci. S tímto hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, neboť mezi stranami nebylo sporné, že předmětný pozemek byl od padesátých let užíván nejen předchozími vlastníky či organizacemi, které vykonávaly k pozemku právo hospodaření, ale i veřejností jako pozemní komunikace, a zároveň je zřejmé, že se nejedná o dálnici nebo silnici, a předmětná komunikace není vedena ani jako místní komunikace.

U závěru, že jde o účelovou komunikaci, měl ovšem krajský soud zůstat. Správnímu soudu totiž nepřísluší, aby v rámci řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu posuzoval, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, nebo o účelovou komunikaci v uzavřeném prostoru či objektu. Jak již bylo řečeno, posouzení této otázky náleží dle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích prvotně silničnímu správnímu úřadu, kterým je v daném případě žalovaný. Dikce citovaného ustanovení napovídá, že silniční správní úřad se touto otázkou musí zabývat v případě, vystanou-li o charakteru účelové komunikace pochybnosti, což se stalo právě v předmětné věci.

Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku uvedl řadu právních závěrů, ze kterých lze v problematice účelových komunikací hojně vycházet, a které by měly silničním správním úřadům při výkonu agendy výrazně pomoci. Dovolil jsem si právní závěry vždy určitým způsobem zobecnit (tučný text) a poté k nim uvést citaci z rozsudku (kurzívou). Jde o následující právní argumentaci:

• silniční správní úřad má pravomoc vést správní řízení, jehož výsledkem může být rozhodnutí o povinnosti odstranit pevné překážky z pozemní komunikace, tedy i veřejně přístupné účelové komunikace (Je tedy zřejmé, že silniční správní úřad obecně má pravomoc vést správní řízení, jehož výsledkem může být rozhodnutí o povinnosti odstranit pevné překážky z pozemní komunikace. V odborné veřejnosti se vyskytují názory, že tato pravomoc silničního správního úřadu dle ust. § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích se vztahuje pouze na dálnice, silnice či místní komunikace, nevztahuje se však na veřejně přístupné účelové komunikace (viz stanovisko veřejného ochránce práv, „Veřejné cesty - místní a účelové komunikace“, Sborník stanovisek veřejného ochránce práv - 1/2007, s. 23). Nejvyšší správní soud ovšem tento názor nesdílí, neboť vychází z předpokladu, že jedním ze základních účelů zákona o pozemních komunikacích je poskytnout účinnou ochranu obecnému užívání pozemní komunikace, a to včetně obecného užívání veřejně přístupné účelové komunikace.)
  
   
• právo obecného užívání pozemních komunikací se vztahuje i na veřejně přístupné účelové komunikace (Obecné i zvláštní užívání určitého statku, typicky právě veřejné cesty, jsou tradičními instituty veřejného práva, jež jsou v současné době vymezeny také v ust. § 19 až 29 zákona o pozemních komunikacích. Pro obecné užívání, tedy nevýlučné užívání statku odpovídající jeho určení, je charakteristické, že oprávnění k takovému užívání vzniká předem neurčenému okruhu uživatelů, tedy nejde o soukromá práva konkrétních osob k věci cizí (věcná břemena), a vzniká přímo ze zákona, na rozdíl od užívání zvláštního, které bývá vázáno na vydání určitého individuálního správního aktu (viz Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání, Praha: C. H. Beck, 2006, s. 303 až 307). V tomto duchu je obecné užívání upraveno i v ustanovení § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, podle něhož smí každý, s výjimkou zvláštních, zákonem stanovených případů, užívat bezplatně pozemní komunikace, a to obvyklým způsobem, k účelům, ke kterým jsou určeny, a při respektování předpisů o provozu na pozemních komunikacích. Toto oprávnění svědčí každému uživateli jakékoli veřejné cesty, tedy i veřejně přístupné účelové komunikace, byť se taková komunikace, pokud je z hlediska občanského práva samostatnou věcí, nebo pozemek, k němuž v opačném případě náleží, nachází v soukromém vlastnictví.)
  
   
• veřejně přístupná účelová komunikace nemůže vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku. Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci.(Jak vyplývá z dosavadní judikatury /viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, již citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, www.nssoud.cz/, zákon o pozemních komunikacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že veřejně přístupná účelová komunikace nemůže vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku. Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci /rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005.)
  
   
• veřejnou cestou se pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným nebo konkludentním, tj. strpěním (mlčky), aby byl pozemek takto užíván. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána odnepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Evidence pozemku v katastru nemovitostí není podstatná. (Novodobá judikatura v tomto ohledu navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu /srov. rozhodnutí Boh A 10017/32/.
  K vzniku veřejně přístupné účelové komunikace tedy není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. To, zda je pozemek účelovou komunikací, je třeba posoudit podle současného zákona o pozemních komunikacích, neboť tento zákon nemá žádné přechodné ustanovení, ze kterého by bylo možno dovodit, že právní poměry komunikací zřízených za platnosti dřívějších předpisů je třeba posoudit podle těchto předpisů.)
  
   
• omezit užívání veřejně přístupné účelové komunikace je možno pouze postupem podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. (Byť tedy užívání veřejně přístupné účelové komunikace může být za určitých podmínek omezeno, je třeba v obecné rovině souhlasit se stěžovateli, že se tak nemůže dít svémocně, ale jedině způsobem předvídaným v ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy rozhodnutím silničního správního úřadu na návrh vlastníka účelové komunikace, pokud je to nezbytné k ochraně jeho oprávněných zájmů. V takovém řízení o návrhu na omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci musí silniční správní úřad samozřejmě přihlížet rovněž k oprávněným zájmům dosavadních uživatelů dané komunikace, zvláště pak těch, kteří ji využívají pro přístup ke svým nemovitostem či pro něž možnost užívání dané komunikace podmiňuje způsob využití jejich pozemků.)
  
   
• v případě, že dojde k svémocnému zabránění v užívání veřejně přístupné účelové komunikace, postupuje se podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. (Pokud ovšem vlastník oprávnění ostatních uživatelů komunikace nerespektuje a právě svémocným přehrazením komunikace jejímu užívání brání, jeví se být účinnou cestou k nápravě právě využití ustanovení § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, tedy vydání rozhodnutí, jímž silniční správní úřad nařídí odstranění pevných překážek z této komunikace. Přestože tedy zákon o pozemních komunikacích definuje pevné překážky v ust. § 29 odst. 1 pouze ve vztahu k dálnicím, silnicím a místním komunikacím, má tato úprava podle názoru Nejvyššího správního soudu širší platnost a lze proto v mezích ust. § 29 odst. 3 cit. zákona nařídit odstranění rovněž takových překážek, které byly neoprávněně umístěny na veřejně přístupné účelové komunikaci. Tomuto výkladu nasvědčuje i pojetí přestupku a jiného správního deliktu dle ust. § 42a odst. 1 písm. l) a § 42b odst. 1 písm. l) zákona o pozemních komunikacích, které rovněž nerozlišují kategorii pozemní komunikace, nýbrž postihují obecně neoprávněné umístění pevné překážky na pozemní komunikaci či její neodstranění ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem.)
  
   
• pro veřejnoprávní charakter institutu obecného užívání není dána pravomoc soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, ochrana těmto uživatelům pozemní komunikace tedy musí být poskytnuta v rámci veřejné správy a posléze ve správním soudnictví.(Právní nauka ani rozhodovací praxe není jednotná v názoru, zda lze oprávnění k obecnému užívání veřejné komunikace považovat za veřejné subjektivní právo, jež by samo o sobě požívalo ochrany v rámci veřejné správy a subsidiárně rovněž ve správním soudnictví, nebo zda je obecné užívání komunikace chráněno silničním správním úřadem pouze z moci úřední na základě existence veřejného zájmu na jeho zachování. I kdyby ovšem samotná možnost obecného užívání veřejné cesty, která je otevřena každému potenciálnímu uživateli, subjektivním právem nebyla, musí podle názoru Nejvyššího správního soudu existovat veřejné subjektivní právo těch, kteří veřejnou cestu pravidelně užívají právě z naléhavé komunikační potřeby, tedy z toho důvodu, že daná komunikace zajišťuje přístup k jejich nemovitostem či umožňuje určitý způsob využití těchto nemovitostí. V těchto případech totiž ochrana obecného užívání komunikace úzce souvisí s ochranou vlastnických a jiných soukromých práv těchto uživatelů, zároveň ovšem dle konstantní judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2000, sp. zn. 22 Cdo 178/99) není právě pro veřejnoprávní charakter institutu obecného užívání dána pravomoc soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, ochrana těmto uživatelům pozemní komunikace tedy musí být poskytnuta v rámci veřejné správy a posléze ve správním soudnictví.)
  
   
• řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace lze zahájit nejen z moci úřední, ale rovněž na návrh uživatele pozemní komunikace, který tvrdí, že byl umístěním pevné překážky dotčen na svých právech výše popsaným způsobem.
  (Podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva nejen u soudu, ale ve stanovených případech i u jiného orgánu. Byť tedy ust. § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích výslovně nestanoví, že by řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace bylo možné zahájit i na návrh fyzické či právnické osoby, lze za ústavně konformní považovat pouze takový výklad tohoto ustanovení, podle něhož řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace lze zahájit nejen z moci úřední, ale rovněž na návrh uživatele pozemní komunikace, který tvrdí, že byl umístěním pevné překážky dotčen na svých právech výše popsaným způsobem, což činili i stěžovatelé v předmětné věci. Žalovaný i krajský soud sice uváděli, že stěžovatelé mají ke svým pozemkům přístup po jiných komunikacích, nevypořádali se však s argumentací stěžovatelů, že tyto alternativní komunikace nejsou přístupné pro zemědělskou techniku, neumožňují tedy zemědělské obhospodařování pozemků stěžovatelů.)
  
   
• silniční správní úřad nemůže v případě pochybností o charakteru účelové komunikace vést dokazování a následně, posoudí-li komunikaci jako neveřejnou, dospět k závěru, že nemá ve věci pravomoc rozhodnout a že tudíž žádné správní řízení ani nevede a vyřídí věc mimoprocesním způsobem, takto by vlastně připravil navrhovatele o adekvátní právní ochranu. (Působnost obecního úřadu jakožto silničního správního úřadu „ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací“ tedy nelze ve světle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích chápat úzce tak, že je dána pouze tam, vyjde-li v konečném důsledku najevo, že se v daném případě skutečně jedná o účelovou komunikaci veřejně přístupnou. Správní orgán, tedy v daném případě žalovaný, má pravomoc a tudíž také povinnost o návrhu stěžovatelů na odstranění překážek z veřejně přístupné účelové komunikace rozhodnout. Pokud by dospěl po provedeném řízení k závěru, že se jedná o účelovou komunikaci veřejnosti nepřístupnou, je oprávněn návrh zamítnout, v opačném případě, zjistí-li zároveň, že pevné překážky jsou na veřejně přístupné účelové komunikaci umístěny neoprávněně, jsou splněny podmínky pro to, aby stávajícímu vlastníkovi bylo nařízeno jejich odstranění. I kdyby žalovaný posoudil otázku charakteru účelové komunikace nesprávně, šlo by o vadu způsobující nezákonnost jeho rozhodnutí, nikoli jeho nicotnost z důvodu nedostatku pravomoci. Proti rozhodnutí žalovaného budou účastníci řízení v každém případě moci podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu, tedy Krajskému úřadu Středočeského kraje a posléze případně správní žalobu k Městskému soudu v Praze. Otázka charakteru účelové komunikace má tedy být posuzována v rámci těchto řízení, a nikoli v rámci řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.)
  
   
• působnost obecních úřadů jakožto silničních správních úřadů se nevztahuje jen na veřejně přístupné účelové komunikace, ale v částečně i na neveřejně přístupné účelové komunikace. (Je pravdou, že dle ust. § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích vykonávají obce působnost silničního správního úřadu „ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací“. Nicméně ustanovení § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích zároveň svěřuje příslušnému silničnímu správnímu úřadu, jímž nemůže být nikdo jiný, než obecní úřad dané obce, pravomoc v pochybnostech rozhodnout, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, jinými slovy, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci dle ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nebo o neveřejnou účelovou komunikaci dle ust. § 7 odst. 2 téhož zákona, umístěnou v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele tohoto prostoru nebo objektu. Podle názoru Nejvyššího správního soudu vydává silniční správní úřad samostatné deklaratorní správní rozhodnutí dle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích tehdy, byl-li podán takový návrh na určení charakteru veřejné komunikace, zároveň je však silniční správní úřad oprávněn i povinen posoudit si tuto otázku jako otázku předběžnou, vystane-li v rámci jiného správního řízení, k němuž je příslušný.)
  
   
• rozhodnutí jiného správního orgánu či úkon vůči němu (např. stavební povolení, ohlášení stavby oplocení apod.) nenahrazuje rozhodnutí či stanovisko silničního správního úřadu týká-li se věc omezení obecného užívání pozemní komunikace (Navíc je třeba přisvědčit stěžovatelům, že ani případné sdělení stavebního úřadu či správního orgánu pověřeného výkonem jeho pravomoci, že nemá ve smyslu ust. § 57 odst. 2 stavebního zákona námitek proti provedení ohlášené drobné stavby, nenahrazuje příslušná rozhodnutí či stanoviska dotčených správních orgánů, jsou-li k provedení ohlášené stavby rovněž potřebná na základě zvláštních právních předpisů, tedy i zákona o pozemních komunikacích.)
  
   

V těchto jedenácti právních větách a jejich odůvodnění je řečeno takřka vše důležité ve vztahu k účelovým komunikacím a jejich obecnému užívání. Nelze však zapomínat, že podle zákona o pozemních komunikacích v případě nepovoleného umísťování pevných překážek na veřejně přístupné účelové komunikace, respektive v případě jejich nepovoleného uzavírání, existují vedle postupu podle § 29 odst. 3 další prostředky právní ochrany.

Na veřejně přístupné účelové komunikaci je nutno v případě existence protiprávního stavu vykonat státní dozor podle § 41 zákona o pozemních komunikacích a osobě, která protiprávní stav vyvolala, adresovat písemný příkaz (není příkazem podle § 150 správního řádu), v němž bude stanovena lhůta k odstranění protiprávního stavu. Pokud lhůta nebude splněna, lze uložit pořádkovou pokutu podle § 42 zákona o pozemních komunikacích, a to až do výše 100 tisíc korun.

Nepovolené umístění pevných překážek na veřejně přístupnou účelovou komunikaci je taktéž přestupkem (jiným správním deliktem) podle § 42a odst. 1 písm. l), resp. § 42b odst. 1 písm. l) zákona o pozemních komunikacích, za které je možno uložit pokutu až do výše 300 tisíc korun. Pokud dojde k nepovolené uzavírce veřejně přístupné účelové komunikace, je toto jednání přestupkem (jiným správním deliktem) podle § 42a odst. 1 písm a), resp. § 42b odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích, za který lze uložit pokutu až do výše 500 tisíc korun.

Nepovolené omezení obecného užívání veřejně přístupných účelových komunikací tedy lze zákonnou cestou celkem efektivně řešit, nelze akceptovat často se vyskytující názor, že zákon v těchto případech nedává prostředky právní ochrany či odkazovat na řešení soudní cestou tam, kde jde o působnost silničního správního úřadu. Pokud se silniční správní úřady s tímto ztotožní (což by ostatně mělo být jejich povinností), lze celkem účinně řešit desítky, spíše snad stovky případů podobných tomu, kterým se v předmětném rozsudku zabýval Nejvyšší správní soud.

 

Text: JUDr. Roman Kočí