Relokace a kvóty

Česká republika měla na základě dvou rozhodnutí Rady EU ze září 2015 přijmout celkem 2 691 migrantů zjevně potřebujících mezinárodní ochranu (azyl) v rámci relokačního programu, do nějž se mohli žadatelé o azyl v Řecku a Itálii zapojit do 26. září 2017. Tato celková kvóta se skládala z kvóty dobrovolné a z kvóty povinné.
 

Dobrovolná kvóta - rozhodnutí Rady EU (1523) ze dne 14. září 2015

Na základě rozhodnutí Rady EU (1523) ze dne 14. září 2015 se členské státy EU dobrovolně zavázaly přijmout v rámci relokací 40 000 osob. ČR se v souladu se svým rozhodnutím vlády ČR č. 556/2015 ze dne 8. července 2015 rozhodla dobrovolně přijmout 1 100 osob z Řecka a Itálie. ČR tak byla připravena v pilotním dobrovolném režimu vyzkoušet proveditelnost relokací. Svoji ochotu zapojit se do dobrovolného přerozdělování migrantů i přes své pochybnosti o celkovém úspěchu fungování vyjádřila ČR již na jednání Rady ministrů dne 15. 6. 2015 a potvrdila na Radě JHA dne 9. 7. 2015, dne 20. 7. 2015 a dne 11. 9. 2015.
 

Povinná kvóta - rozhodnutí Rady EU (1601) ze dne 22. září 2015

Dobrovolná kvóta členských států byla následně rozšířena o kvótu povinnou činící 120 000 osob, a to na základě druhého rozhodnutí Rady EU (1601) přijatého kvalifikovanou většinou členských států v Radě EU. Následné přijetí druhého, povinného relokačního rozhodnutí (2015/1601) bez analýzy důsledků a implementace prvního rozhodnutí (2015/1523) bylo dle ČR ukvapené, na což ČR opakovaně upozorňovala na jednáních Rady pro spravedlnost a vnitřní věci, důrazně pak na jednáních dne 11. 9. 2015 a 22. 9. 2015, kde ministr vnitra upozornil na právní a technické výhrady vůči navrhovanému systému a na absurdnost navyšování počtu relokovaných osob. Hlavní právní a technické výhrady, kterých se ČR dlouhodobě drží, poukazují zejména na nezohlednění vůle relokovaného, rizika druhotných pohybů po schengenském prostoru, integračního potenciálu a bezpečnostních aspektů.

Vynucení právně závazného rozhodnutí navzdory jasnému odmítnutí některých členských států (konkrétně České republiky, Maďarska, Rumunska a Slovenska) bylo podle soudu ČR politickým pochybením. V takto zásadní otázce, která se týká suverénního postupu členských států s dopadem na vnitřní bezpečnost, mělo předsednictví Rady EU vyvinout úsilí o nalezení konsenzu. Na tuto skutečnost ČR upozornila ve svém prohlášení vlády předneseném po jednání Rady dne 22. 9. 2015. I přes odmítavé stanovisko ČR jí byla uložena povinnost relokovat dalších 1 591 osob.
 

Technické a právní výhrady ČR k relokacím

Od prvopočátku relokačních debat byla ČR silně proti zavádění nových mechanismů pro přerozdělování žadatelů o azyl, tedy i dočasného mechanismu relokací, které by se měly stát novým systémovým prvkem reformovaného společného evropského azylového systému. Jakýkoliv obdobný mechanismus by dle Ministerstva vnitra vždy musel být založen výlučně na dobrovolné bázi členských států, podmíněné objektivním zhodnocením svých přijímacích a integračních kapacit. Svoji pozici ČR opětovně zdůrazňovala na jednáních Rady ministrů pro spravedlnost a vnitřní věci již od června 2014 (Rada JHA 4. 6. 2014 - NMV Sixta). Již během rozhovoru v Otázkách Václava Moravce ze dne 30. 11. 2014 vyjádřil jasně ministr vnitra svůj postoj proti zavádění nového relokačního mechanismu, který by nebral v potaz automatické bezpečnostní prověřování relokovaných. Tento postoj byl i důrazně vyzdvihován na politických jednáních (konkrétně Rada JHA 4. 6. 2014 - NMV Sixta, 9. 3. 2015 - NMV Nováček) již dlouho před tím, než EU vydala svůj Evropský migrační program dne 13. května 2015, ve kterém tyto obavy ČR nebyly zohledněny, ale i opětovně poté (Rada JHA 20. 7. 2015 - MV Chovanec, 11. 9. 2015 - MV Chovanec, 2. 10. 2015 - MV Chovanec). Své znepokojení s povinným relokačním mechanismem, který nebere v potaz kapacity jednotlivých členských států a jejich vlastní rozhodování, obsáhleji vyjádřil ministr vnitra na Radě dne 15. 6. 2015 a dne 9. 7. 2015. Ministr vnitra tuto pozici nevysvětloval pouze na úrovni EU, ale taktéž ji dlouhodobě opakoval na domácí půdě. V rozhovoru v Otázkách Václava Moravce dne 17. května 2015 opět zdůraznil, že by se o povinných kvótách mělo rozhodnout v referendu, a nastínil prvotní obecné a technické výhrady k fungování celého relokačního systému, včetně problematiky smíšeného migračního toku. ("Víte, ty kvóty závazné, jak tedy ty uprchlíky udržíme, jak ten mechanismus bude fungovat, co budeme dělat pro to, aby sem ti lidé nepřicházeli? Vedle toho je tady další směr migrace z Kosova v současné době. To jsou jednoznačně ekonomičtí migranti a několik desítek lidí z Kosova přešlo přes pravděpodobně propustnou maďarskou hranici se snahou se dostat, dostat do Německa, do Rakouska, kde je štědřejší sociální systém.") Nastolený relokační systém by tak dle ministra vnitra navíc prvotně sloužil jako magnet lákající více migrantů do EU (pro Právo 6. 6. 2015: "Avízo povinných kvót může jen vybídnout lidi v Sýrii a Eritrei k tomu, aby zvážili svůj odchod z domova. Když se podíváte na skladbu migrantů, tak většina z nich jsou migranti ekonomičtí. Otázka je, jak to destabilizuje Evropu i Českou republiku. Pokud si nechceme destabilizovat vlastní prostor ekonomicky i politicky, tak je potřeba to řešit systémově k potřebám trhu práce. Přijímat ty, kteří se snadno začlení do společnosti.")

Zavedení relokací dle soudu ČR nebylo a není efektivním řešením migračního tlaku na EU, na což opětovně ČR upozorňovala na jednáních Rady před jeho implementací i po ní. Svůj nesouhlas se zaváděním trvalých mechanismů přemísťování uprchlíků do EU (kvót) vyjádřila i Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR svým usnesením ze dne 1. října 2015.

ČR taktéž dlouhodobě podmiňovala celkovou funkčnost relokací fungující azylovou politikou v členských státech v první linii, konkrétně v Řecku a Itálii. Zde ČR obzvláště upozorňovala, že účinnějším přístupem je pomoc těmto zemím v posilování jejich azylových kapacit prostřednictvím vysílání národních expertů do služeb Evropského úřadu pro otázky azylu (EASO) v hotspotech, přičemž ČR své slovo dodržela a byla jedním z prvních členských států, který své experty začal na podzim roku 2015 aktivně vysílat. Na důležitost posilování azylového systému v těchto zemí a budování funkčních hotspotů poukázal ministr vnitra již v létě na jednání Rady dne 9. 7. 2015, své stanovisko poté opětovně vyzdvihl na Radě dne 20. 7. 2015 a dne 10. 3. 2016 (taktéž Rada JHA 21. 4. 2016 za účasti NMV Nováčka).

Od počátku taktéž ČR trvala na řádné implementaci již existujících pravidel společného evropského azylového systému a na účinném boji proti nelegální migraci. Tuto pozici ČR držela již od června 2014 a zdůrazňovala ji na každém dalším jednání Rady, přičemž především ministr vnitra poukazoval na jednání Rady dne 9. 11. 2015 a 3. 12. 2015, že relokace nedokáže klíčové aspekty společného evropského azylového systému nahradit, neboť řeší pouze následky namísto příčin migrační krize. I přestože ČR na tuto důležitou problematiku upozorňovala od června 2014 a ministr vnitra tento svůj postoj zdůrazňoval od listopadu 2015 ve svých mediálních výstupech, ale i na jednáních Rady, Evropská komise zůstala k těmto predikcím hluchá. Teprve až nyní v návaznosti na současný vývoj v Itálii v posledních týdnech a výsledky pařížské schůzky ministrů vnitra Itálie, Německa a Francie ze dne 2. července 2017 vydala Evropská komise akční plán na podporu Itálie, snížení tlaku podél centrální středomořské trasy a zvýšení solidarity. Ve vztahu k Itálii akční plán apeluje na potřebu zaměřit se na 100% identifikaci osob v hotspotech, zkoumání žádostí o mezinárodní ochranu v uzavřených centrech, urychlení návratů těch bez nároku na mezinárodní ochranu (koncept první země azylu, bezpečné třetí země, bezpečné země původu), navýšení počtu detencí a využití tohoto konceptu na maximální možnou dobu v souladu s legislativou EU apod. Tohle jsou všechno opatření, na které ČR a ministr vnitra dlouhodobě poukazoval a setkával se s nepochopením ze strany Evropské komise a týchž členských států, které nyní volají po zavedení stejných opatření. Zde Evropská komise přichází velice opožděně se svými opatřeními, aniž by přiznala, že určité členské státy, včetně ČR, volaly po těchto opatřeních již od počátku migrační krize v roce 2015.

I přes své zapojení do pilotního programu relokací na jaře 2016 ministr vnitra dlouhodobě připomínal na politické úrovni v Bruselu, konkrétně na jednání Rady dne 3. 12. 2015 a dne 20. 5. 2016 (taktéž Rada JHA za účasti NMV Nováčka dne 9. 12. 2016 a dne 6. 7. 2017) své obecné a technické výhrady k celému mechanismu, jež se z praxe ukázaly jako oprávněné. V tomto ohledu byl zaslán dne 21. září 2015 dopis ministra vnitra lucemburskému premiérovi, který v té době předsedal Radě EU. V dopise ministr zmiňuje své hlavní právní a technické výhrady (č. j. MV-140842-1/LG-2015) a pochybnosti k budoucímu fungování relokačního schématu. Následně byl zaslán dopis ministra vnitra (č. j. MV-140842-4/LG-2015) spolu s výše zmiňovanými výhradami eurokomisaři Avramopoulosovi dne 15. října 2015. Odpovědi na oba dopisy (č. j. MV-140842-3/LG-2015 a MV-140842-6/LG-2015) ministrovi vnitra adresáti formálně zaslali, ale dosud nebyly uspokojivě zodpovězeny právní a technické výhrady, které by ČR ujistily o fungování relokačního systému a zodpověděly bezpečnostní a azylové otázky a pochybnosti ČR, na což ministr vnitra upozornil opětovným zasláním dopisu eurokomisaři Avramopoulosovi dne 8. února 2016 (č. j. MV-140842-7/LG-2015).

Hlavní právní a technické výhrady ministra vnitra se zaměřovaly a nadále zaměřují na klíčový nedostatek v nedostačujícím zohlednění svobodné vůle relokovaných osob a v aspektu jejich druhotného pohybu po schengenském prostoru, a tudíž nemožnosti udržení migrantů na území relokujícího státu. V tomto ohledu je nutno upozornit na časté mediální zprávy v ostatních členských státech, které upozorňují na druhotné pohyby relokovaných osob. Ohromující je například číslo udávané Lotyšskem¹, kde se 70 % relokovaných osob nenachází na jeho území. Za účelem zhodnocení funkčnosti relokačního schématu by bylo záhodno vykonat průzkum, kolik osob relokovaných do jednotlivých členských států opravdu setrvává na jejich území. Evropská komise by tak neměla hodnotit "úspěch" relokačního mechanismu pouze počtem učiněných relokací osob, ale především počtem osob, které po své relokaci nadále setrvávají na území relokujícího státu.

Ministr vnitra opětovně připomněl svoji odmítavou pozici vůči relokačnímu systému ve svém dopise zaslaném eurokomisaři Avramopoulosovi dne 1. března 2016 (č. j. MV-36459-5/MST-2013), kde upozornil na nefunkčnost relokačního mechanismu, konkrétně poukázáním na nedostatky právních závazků Řecka a Itálie ve vztahu k budování sítě hotspotů, důsledné registraci všech přicházejících migrantů (včetně důsledného snímání otisků prstů) a v neposlední řadě také ve vztahu ke správě a ochraně společných vnějších hranic EU. Na výše zmiňovaný dopis ministr neobdržel odpověď a dne 15. listopadu 2016 ve své odpovědi eurokomisaři (č. j. MV-149294-1/OAM-2016) ministr následně obhájil svoji dlouhodobou pozici vůči relokacím upozorněním na následky pochybeného procesu politického rozhodování, kdy byla prosazena v mimořádně citlivé oblasti právně závazná opatření, která neměla jednoznačnou a jednohlasnou podporu všech členských států. Na tento dopis nebylo zodpovězeno.
 

Bezpečnostní aspekty

Ministr vnitra taktéž dlouhodobě připomíná, že otázky vnitřní bezpečnosti považuje za významnou součást unijního systému řízení migrace. O propojení migrace s bezpečnostními aspekty, především pak možné napojení na radikální islamisty a teroristická uskupení, hovoří ministr vnitra již dlouhodobě a již dne 30. listopadu 2014 při rozhovoru v Otázkách Václava Moravce jasně zdůraznil, že ČR neustoupí ve své pozici určování, koho na své území přijme ("My si dnes vymezujeme pozici. A já říkám za Ministerstvo vnitra, my budeme velice obezřetní v tom, koho budeme chtít vpustit na území České republiky. To není o tom, že by ti běženci přišli a za čas, za čas odešli. To je o tom, že oni se budou integrovat do české společnosti a budou ovlivňovat ten český prostor po dlouhou dobu. Já nechci tady působit jako xenofob, to určitě ne." / "Já znovu říkám, je vážná obava, že z těch 15 tisíc bojovníků Islámského státu, až dojde k poražení té organizace, tak se jich velká část přesune do Evropy. Kolem nich můžou vznikat ostrůvky nestability. Když se podíváme na Francii, kde v těch okrajových částech v Paříži hoří každý večer auta a tak dále a tak dále, buďme obezřetní na to, jakým způsobem k této otázce budeme přistupovat. Nic víc, nic míň. Těm chudákům, kteří potřebujou pomoct, pomozme, pomozme jim klidně na území těch států, bezpečných států vedle oblastí, kde ty boje se vedou, finančně, vysíláme tam lékaře, které budou operovat děti a tak dále, a tak dále. Dále budeme řešit otázku, dejme tomu, pomoci těm dětem z těch oblastí na území České republiky i jejich repatriaci nebo jejich začlenění do české společnosti, ale buďme obezřetní. To je vše, co říkám."). Na bezpečnostní problematiku celého relokačního mechanismu taktéž ministr upozornil v rozhovoru pro Právo dne 6. 6. 2015, kdy uvedl svoji obavu z možného příchodu radikálně smýšlejících osob, včetně bojovníků Islámského státu, spolu s uprchlickou vlnou mířící do Evropy ("Máme také obavu, aby s migranty nepřicházeli bojovníci Islámského státu, al-Kajdá a jiných teroristických organizací, které chtějí vytvářet buňky v Evropě…") či v rozhovoru v Otázkách Václava Moravce dne 11. ledna 2015 svým oprávněným výrokem, že ČR nemůže dopustit zhoršení vnitřní bezpečnostní situace tím, že na své území přijme neidentifikované a neprověřené osoby.

S ohledem na důležitost zajištění vnitřní bezpečnosti ministr vnitra od prvopočátku apeloval na účast styčných důstojníků členských států v Řecku a Itálii na bezpečnostním screeningu kandidátů k relokaci. Tohle nicméně nebylo členským státům systematicky umožněno. Dle soudu ČR relokační mechanismus opomíjí automatické bezpečnostní prověření těch žadatelů o azyl, kteří mají být relokováni. Jedná se zde o značné zanedbání bezpečnostních povinností jednotlivých členských států. Na tuto problematiku důrazně upozornil ministr vnitra během jednání Rady dne 20. 7. 2015 a jeho vystoupení se stalo oprávněnou kritikou dysfunkčnosti celého relokačního mechanismu.

Ministr vnitra tak dlouhodobě upozorňuje na bezpečnostní rizika, která nejsou v relokačním mechanismu podchycena. Migrační nátlak a nekontrolovaný přísun osob do Řecka (před uzavřením západobalkánské trasy) a Itálie prokazatelně umožnil příchod i těm osobám, které na mezinárodní ochranu v Evropě nemají nárok, ale také osobám šířícím radikální myšlenky a podporujícím náboženský extremismus, který chtějí dále rozšířit a implementovat v evropských zemích. Tyto osoby v rámci relokačního mechanismu nejsou detektovány. V kombinaci se systematickým dlouhotrvajícím selháváním integrace osob, existencí paralelních nepřístupných komunit či vylučováním imigrantů z širší společnosti mají tyto uvedené faktory nepopiratelně přímý dopad na frustraci islámských extremistů a frekventovanější teroristické útoky v zemích EU (např. nedávné útoky v Paříži, Bruselu, Berlíně, Nice, Londýně, Stockholmu a Manchesteru).
 

Usnesení vlády ČR ze dne 5. června 2017 č. 439

Vzhledem k výraznému zhoršení bezpečnostní situace v EU a s ohledem na zjevnou dysfunkčnost systému relokací předložil ministr vnitra návrh usnesení o dalším postupu v realizaci relokací a přesídlování do ČR, které bylo dne 5. června 2017 schváleno vládou (usnesení č. 439), čímž se pozastavila dosavadní realizace relokačního a přesídlovacího programu ČR. Ministr vnitra se tak držel své dlouhodobé pozice, kde již, po zhodnocení téměř dvouleté – i vlastní – zkušenosti, lze potvrdit, že relokační program není odpovědí pro dlouhodobé a efektivní řešení problému jak nakládat s nelegální a azylovou migrací do EU.
 

Infringement:

Evropská komise již od jara 2017 začala postupně zvyšovat verbálně i písemně svůj nátlak na větší zapojení členských států do relokování, vyjadřovat svoji nespokojenost s těmi členskými státy, které se odmítají aktivně podílet na relokacích, a začala také důrazněji a opakovaně upozorňovat na právní kroky, které by mohla v této oblasti vůči neplnícím členským státům učinit, aniž by se pokusila o konstruktivní debatu o problematických aspektech s jednotlivými členskými státy.

Dne 13. června 2017 vydala Evropská komise svoji 13. zprávu o relokacích a přesídlování, ve které oznámila, že s politováním nad nedodržováním právních závazků vycházejících z rozhodnutí Rady EU (2015/1601) ze dne 22. září 2015 se Komise rozhodla zahájit řízení pro porušení unijního práva (tzv. infringement) proti České republice, Maďarsku a Polsku. Na tiskové konferenci po jednání v Evropském parlamentu tentýž den pronesl D. Avramopoulos, evropský komisař pro migraci a vnitřní věci, že dotčené státy mohou stále zvážit, zda budou své právní závazky plnit. Paradoxně táž zpráva Evropské komise taktéž sděluje, že na území Řecka a Itálie se již nenachází mnoho osob, které by se klasifikovaly pro relokaci. Na území Řecka se v polovině listopadu 2017 nacházelo cca 760 osob způsobilých pro relokaci a v Itálii okolo 3 110 osob. Nedostatek osob způsobilých pro relokaci taktéž dokládá skutečnost, že se Řecko i Itálie potýká s výrazným opožděním poskytování spisů členským státům, které nabízejí svá místa pro relokaci. Tato skutečnost byla také potvrzena ČR v létě 2016, kdy Itálie vůbec nereagovala na pledge ČR zasláním konkrétních relokačních spisů 10 osob.

Relokace se staly předním politickým tématem na jednáních Rady pro spravedlnost a vnitřní věci a taktéž si vysloužily nepřiměřenou mediální pozornost, která je živena i medializací zahájení řízení o porušení smlouvy v oblasti plnění relokačních povinností. Dne 14. června 2017 Evropská komise totiž oficiálně zahájila řízení o porušení smlouvy (tzv. infringement) formálním upozorněním (č. 2017/2092) zaslaným České republice. ČR byla udělena lhůta pouhých čtyř týdnů, aby se vyjádřila a obhájila svůj postup před vyzyvatelem, tedy před Evropskou komisí, nebo aby změnila svůj přístup a začala plnit dotčený právní závazek.  Týž den Evropská komise zahájila taktéž infringement proti Maďarsku a Polsku. Dne 13. července 2017 zaslala ČR své vyjádření k formálnímu upozornění v řízení o porušení povinnosti, kde ČR zopakovala svoji dlouhodobou pozici vycházející z právních a technických výhrad připomínaných již od jara 2015.

V tomto ohledu se nabízí otázka, na jakém základě Evropská komise vyčlenila tři výše zmíněné členské státy jako neplniče, především s ohledem na fakt, že žádnému členskému státu, s výjimkou Malty a Irska, se nepodařilo naplnit svoji relokační kvótu. Taktéž by ČR měla po Evropské komisi požadovat doložení činnosti ostatních členských států, proti kterým nebyl spuštěn infringement, o jejich pravidelném podávání tzv. pledge, které by potvrdilo, že vskutku pouze Česká republika, Maďarsko a Polsko nepodávaly své pledge pravidelně každé tři měsíce, o čemž má ČR vážné pochybnosti a shledává tu zde neopodstatněné rozdělení členských států na ty "poslušné" a "neposlušné."