Seminář EIPA k veřejně-soukromému partnerství
Evropská unie
MaastrichtV Evropském institutu veřejné správy v nizozemském Maastrichtu se v prosinci konal dvoudenní seminář o veřejně-soukromém partnerství. To bylo hned první den porovnáváno s možnými finančními riziky, vztahováno k sekundárním trhům, zkoumala se možnost jeho spojení se strukturálními fondy Evropské unie a přibližovaly se zkušenosti nabyté OECD.
Předsedající Michael Burnett z útvaru evropské politiky Evropského institutu veřejné správy (1) pak upozornil na otázky bezprostředně s tématy související. Šlo například o finanční riziko vlád, když vstupují do projektů veřejně-soukromého partnerství (2). Jaké jsou výhody a rizika pro veřejný sektor v rozvoji sekundárních trhů? Jaké jsou překážky k účinnému užití strukturálních fondů Evropských fondů v projektech veřejně-soukromého vlastnictví? Jaká je zkušenost OECD s vytvářením náležitého institucionálního rámce pro tyto projekty? Tématy druhého dne semináře se staly zejména poslední vývoj Evropského právního rámce veřejně-soukromého partnerství, dopad všeobecných soutěžních pravidel a dopad pravidel státní podpory na veřejně-soukromá partnerství.
Nynější období je pro ty, kdo se ve veřejně-soukromém partnerství angažují, podnětné, upozornil Michael Burnett. Nedochází ke zpomalení, tlaky na použití veřejně-soukromého partnerství zůstávají silné, vycházejí z potřeby modernizovat infrastrukturu, z rozpočtových možností pro veřejnou správu a z požadavků občanů na lepší kvalitu veřejných služeb. Veřejné úřady zřejmě potřebují užívat veřejně-soukromého partnerství tehdy, když je nejvýhodnějším řešením pro dodání velkého rozsahu veřejných služeb v dohledné době.
Poslední aktualizace směrnic Evropské unie pro veřejné zakázky byla provedena v březnu 2004. Konečným termínem pro jejich transpozici do národního práva byl 31. leden 2006. Poté však přibyly ještě další skutečnosti s potenciálními důsledky pro právní rámec veřejně-soukromého partnerství. V dubnu 2004 zahájila Evropská komise poradní proces o uplatnění práva Evropské unie při veřejných smlouvách a koncesích k veřejně-soukromému partnerství. To vedlo v listopadu 2005 k publikaci vysvětlujícího sdělení Evropské komise, které předpokládalo možnou budoucí legislativní iniciativu ve věci koncesí, které jsou nejčastější formou veřejně-soukromých partnerství. V květnu 2006 Evropská komise navrhla změny směrnic prostředků veřejného dodávání. Tyto směrnice stanoví postup, kterým se účastníci nespokojení s průběhem zadávacího řízení mohou domáhat právní nápravy.
Vyšší výkonnost, lepší hodnota
E. Tandberg, poradce pro jihovýchodní Evropu ze slovinské Lublaně, který se zaměřil na souvislosti veřejně-soukromého partnerství s finančními riziky, prohlásil, že je používáno pro uspořádání, v němž soukromý sektor dodává aktiva v oblasti infrastruktury a služby, které byly tradičně poskytovány vládou. Kromě dodání objektů a služeb v oblasti infrastruktury soukromým sektorem má veřejně-soukromé partnerství dvě klíčové související charakteristiky: provádění a financování veřejných investičních projektů soukromým sektorem a převod významného rizika z vlády na soukromý sektor.
Hlavní argument pro veřejně-soukromé partnerství je, že aplikací metod řízení a inovací soukromého sektoru poskytují veřejně-soukromá partnerství vyšší výkonnost, za peníze dávají tedy k dispozici lepší hodnotu než tradiční veřejné dodávky stejných objektů a služeb. Zatímco úspěšné veřejně-soukromé partnerství dodá vysoce kvalitní služby za nižší cenu než potenciální vládní alternativy, vyžaduje to všeobecně, aby efektivní výnosy byly dostatečně velké, aby pokryly vyšší ceny (které by byly přeneseny na vládu ve smlouvě o veřejně-soukromém partnerství).
I když jsou veřejně-soukromá partnerství realizována ze správních důvodů, s cílem získat vyšší výkonnost, je potřeba vzít v úvahu potenciální fiskální rizika. Obecně jsou způsobována nedostatky právních a institucionálních rámců a neadekvátním vyjádřením politiky.
Hlavními riziky projektů veřejně-soukromého partnerství jsou technické, finanční, politické riziko a vyšší moc.
Technické riziko se týká překročení nákladů a nedodržení termínů, soukromý sektor všeobecně toto riziko nese.
Finanční riziko se týká možnosti, že kapitálový tok projektů může být nižší než úroveň potřebná ke splácení úvěrů projektů a investičního kapitálu. Finanční rizika nese obecně soukromý sektor, třebaže v některých případech mohou vlády poskytovat záruky za pohledávky, za kapitál a jiné typy finančních záruk. Pro projekty vyžadující zahraniční kapitál přejímá soukromý sektor obecně kurzovní rizika a riziko nesměnitelnosti, i když v některých případech může být pojištěním politických rizik pokryta nesměnitelnost.
Politické riziko se týká situací, kde by vládní činnosti mohly narušit potenciální příjmy soukromého sektoru. Vlády obecně nesou odpovědnost za takové riziko, kdy se použijí poctivé a včasné postupy chránící soukromého koncesionáře proti nedodržení smlouvy vládou. Soukromí koncesionáři obecně přejímají riziko spojené s řešením sporu a schopnost získat náhradu v případě, že vláda poruší smlouvu.
Vyšší moc se týká rizik, která jsou mimo vliv veřejných a soukromých partnerů. Tato rizika se obvykle připisují soukromému sektoru a jsou též obvykle kryta pojištěním.
Soukromý sektor a infrastruktura
Zajímavé podněty přinesl referát, který přednesl Rainer Geiger z Paříže, náměstek ředitele finančních a podnikových záležitostí OECD. Zaměřil se na Zásady OECD pro partnerství soukromého sektoru v infrastruktuře.
Rada OECD, organizace, jejímž členem je Česká republika již od konce roku 1995, schválila v březnu 2007 zásady OECD pro účast soukromého sektoru na infrastruktuře k pomoci vládám při práci s partnery soukromého sektoru, při financování a uskutečňování projektů v oblastech nezbytné ekonomické důležitosti, jako je doprava, zásobování vodou a elektrickou energií a telekomunikace.
„Pomoc zemím nalézt nové způsoby financování investic v oblastech, jakými jsou zásobování vodou a hygienická zařízení, je jednou z priorit OECD“, řekl generální sekretář OECD Angel Gurria. Podle jeho názoru pomohou tyto zásady rozvinutým i rozvojovým zemím posunout se dopředu s infrastrukturními projekty, aby se zesílil ekonomický růst a zlepšily životy jejich občanů.
Pod patronací Investičního výboru byly zmíněné zásady vypracovány ve spolupráci s dalšími orgány OECD, a prostřednictvím konzultací rovněž se širokou skupinou expertů veřejného a soukromého sektoru z členských i nečlenských zemí OECD, jakož i z nevládních organizací. Mají se používat pro vládní hodnocení, akční plány a zprávy, pro mezinárodní spolupráci a dialog veřejného a soukromého sektoru, v souvislosti s jinými nástroji OECD, jako je politický rámec pro investice a směrnice OECD pro mnohonárodnostní podniky.
Rainer Geiger dále hovořil o zásadách OECD pro účast soukromého sektoru na infrastruktuře. Nedostatek infrastruktury v rozvojových zemích je významnou překážkou uspokojování potřeb obyvatelstva, rozvoje podnikání a dosažení cílů deklarace milénia.
V rámci OECD je mnoho zemí vystaveno dvojité výzvě vzrůstajících požadavků a stárnoucí fyzické podstaty ve velkých částech sektorů jejich infrastruktury, které by se mohly stát překážkou udržitelného růstu. Celosvětové potřeby investic do infrastruktury v příštích desetiletích – zahrnující veřejné investice, jako jsou telekomunikace, elektrická energie, doprava a voda a hygienická zařízení – jsou odhadnuty na úrovni překračující stovky miliard dolarů ročně. Jestliže se má zajistit takové množství financí, musí rozhodující činitelé mobilizovat všechny potenciální zdroje kapitálu a uvažovat o inovačních systémech pro financování infrastruktury.
V mnoha zemích nelze investice takového rozsahu financovat pouze ze státních prostředků. Zajistit tyto potřeby povzbuzováním soukromých investic do infrastruktury je alternativou, kterou si vlády nemohou dovolit přehlížet.
Spoluúčast soukromého sektoru může kromě toho zajistit jiné přínosy než další kapitál.
Příklady zahrnují užitky konečného spotřebitele pokud jde o konkurenčnější prostředí, stejně jako o mobilizaci technologické zkušenosti soukromého sektoru a manažerské kompetence ve veřejném zájmu.
Cílem zásad OECD pro účast soukromého sektoru v infrastrukuře je pomáhat vládám, které vyhledávají účast soukromého sektoru v jejím rozvoji, v získávání investic a mobilizování zdrojů soukromého sektoru pro užitek společnosti a dosažení trvalého rozvoje. Zásady mají být vodítkem pro veřejné úřady, uvažující o angažovanosti soukromých podniků jako jedné z několika možností ke zlepšení služeb infrastruktury. Nesmějí být interpretovány jako doporučování privatizace nebo soukromého managementu veřejně vlastněné infrastruktury. Volba mezi veřejnou a soukromou dodávkou služeb infrastruktury by měla být řízena objektivním zhodnocením toho, co nejlépe slouží veřejnému zájmu, co podporuje společné blaho.
Zásady mají sloužit jako první krok při uvažování úřadů o účasti soukromého sektoru, nabízející logický katalog politických směrů, který se bude odhadovat jako součást jejich rozvojových strategií v rámci jejich vlastních národních okolností a potřeb. Zásady se nesnaží podávat podrobné instrukce ani technické pokyny k implementaci specifických aspektů do investic infrastruktury, formulace nebo regulace smlouvy. K tomuto účelu je k dispozici celá řada způsobů technické pomoci, včetně pomoci z mezinárodních finančních institucí, orgánů Organizace spojených národů a Evropské komise.
Zásady mohou používat také vlády jako vzor pro hodnocení vlastní země na úrovních státní a místní správy, jako pomůcku pro správy veřejných úřadů, pomůcku pro soukromé podniky, nástroj pro uspořádání regionální a jiné mezivládní spolupráce a veřejně-soukromých dialogů.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 5/2008.
Poznámky:
- Z téhož útvaru se účastnil referátů profesor Phedon Nicolaides a autory dalších příspěvků bylo sedm odborníků z různých států Evropské unie: profesor Christopher Bovis z Právnické fakulty University v Hull ve Spojeném království, Mgr. Mark Elliott z Londýna, Dr. Florian Ermacora z Evropské komise v Belgii, Dr. Rainer Geiger, náměstek ředitele finančních a podnikových záležitostí OECD v Paříži, Mgr.Ale-Jan Gercama z Evropské investiční banky v Luxemburgu, JUDr. Velia Leonová z Itálie, Mgr. Evind Tandberg, poradce Regionálního veřejného finančního managementu pro jihovýchodní Evropu ze slovinské Lublaně (soupis podle abecedy).
- PPP - Public-Private Partnership.
Doc. JUDr. Olga Vidláková, CSc., FABI