„Dobrá správa“ v dokumentech Rady Evropy

Příloha 

Pod pojem „dobrá správa“ lze zařadit skupinu požadavků, které si kladou za cíl zajistit kvalitní a řádné fungování veřejné správy v podmínkách a prostředí moderního demokratického právního státu založeného na úctě a respektu k základním právům a svobodám jednotlivců. Jinak řečeno, má se jednat o takový výkon veřejné správy, který lze označit přídavným jménem vyjadřujícím jeho pozitivní vlastnost – dobrý. Tomuto požadavku je věnována značná pozornost, a to jak na úrovni národní, tak i mezinárodní, kde významnou roli sehrála Rada Evropy.

Požadavky kladené na výkon veřejné správy jako dobré správy jsou vyjádřeny i jako pilíře evropského správního práva ⁽¹⁾, přičemž se jedná o spolehlivost, předvídatelnost, otevřenost, transparentnost, odpovědnost a efektivitu ⁽²⁾.

Pojem „dobrá správa“ není v našem právním řádu legislativně vymezen a definován. Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů ⁽³⁾, a ani zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ⁽⁴⁾, jako právní úprava, která v sobě pojem „dobrá správa“ obsahuje, jej nijak nedefinuje a ani se o jeho definici nepokouší. Pouze z jeho existence vychází a pomáhá jej dále naplňovat. Obdobný stav panuje jak na úrovni mezinárodní, tak i na úrovní nadnárodní. Pokud bývá vytvořen dokument, který se fenoménu dobré správy věnuje, charakteristickým rysem pro něj je, že definuje dobrou správu prostřednictvím jejích jednotlivých součástí, jednotlivých komponentů, které ve svém důsledku vedou k naplnění požadavku výkonu veřejné správy jako dobré správy. Tak tomu je i na úrovni dokumentů Rady Evropy ⁽⁵⁾, kterým se tento příspěvek věnuje.

Jednotlivé zásady dobré správy v dokumentech Rady Evropy

Významnou úlohu při formování pojetí výkonu veřejné správy jako dobré správy sehrála Rada Evropy a její působení k vytváření společného základu veřejné správy pro demokratické státy. V této souvislosti lze poukázat na činnost Rady Evropy a vydávání jejích doporučení a rezolucí. Státy, respektive jejich vlády, mají přinejmenším politický závazek chovat se v souladu s těmito akceptovanými akty, a to i v případě, že sama Rada Evropy neorganizuje kontrolu, či ani nevyžaduje, aby byly podávány zprávy o naplňování těchto dokumentů. Představují tudíž vodítko pro domácí vnitrostátní legislativu a i pro samotný výkon veřejné správy.

V dokumentu Rady Evropy nazvaném Principy správního práva týkající se vztahů mezi úřady a soukromými osobami lze nalézt jednotlivé komponenty principu, které dnes označujeme jako dobrá správa. Z nich je možné na té nejobecnější úrovni zmínit princip právnosti (zákonnosti), jednotného přístupu, subsidiarity, proporcionality, informovanosti a princip veřejné správy jako veřejné služby.

Mezi další dokumenty, které nepojednávaly přímo o dobré správě komplexně, ale věnovaly se toliko převážně úpravě jejích jednotlivých komponent, je třeba na čelní místo zařadit Rezoluci R(77)31 Výboru ministrů o ochraně jednotlivce ve vztahu k úkonům správních orgánů. V ní jsou obsaženy zásady, které by měly být aplikovány ve vztazích vykonavatel veřejné správy a adresát jeho veřejně mocenského působení. Zcela konkrétně je v ní zahrnuto právo jednotlivce (fyzické i právnické osoby) být slyšen. To v sobě zahrnuje právo podávat podklady k rozhodnutí a vyjadřovat se k nim. Dále je to přístup k informacím, respektive právo vyjádřit se ke všem podkladům rozhodným pro rozhodnutí před jeho vlastním vydáním. Následně je to právo být účasten jednání, požadavek na náležité odůvodnění správních aktů (rozhodnutí) a možnost podání opravných prostředků a obrany proti úkonům správních orgánů, které zasahují do práv nebo povinností jejich adresátů.

Doporučení R(80)2 Výboru ministrů ohledně výkonu povinností dle vlastního volného uvážení se zaměřuje na ochranu práv, svobod a zájmů jednotlivců v těch případech, kdy je správní akt výsledkem uplatnění správního uvážení. Stanovuje základní limity při jeho použití a možnost jeho přezkumu.

Dalším je Doporučení R(81)19 Výboru ministrů o přístupu k informacím v držení veřejných orgánů. Toto doporučení se věnuje otázce přístupu a poskytování informací, jako součásti požadavku otevřené a transparentní dobré veřejné správy.

Doporučení R(84)15 Výboru ministrů ohledně veřejné odpovědnosti stanoví možnost náhrady škody při nesprávném úředním postupu vedoucím k vydání správního aktu.

Po Doporučení R(87)16 Výboru ministrů o správních postupech ovlivňujících značné množství osob je to dále Doporučení R(91)10 Výboru ministrů o sdělování osobních údajů v držení veřejných orgánů třetím osobám, které vychází ze zásady a požadavku na respektování soukromí a ochrany osobních údajů.

Ve vztahu k personální stránce veřejné správy je třeba zmínit Doporučení R(2000)6 Výboru ministrů o postavení veřejných činitelů v Evropě a Doporučení Rec(2002)10 Výboru ministrů o kodexu chování veřejných činitelů. Jedná se zejména o povinnosti veřejných činitelů (zaměstnanců veřejné správy) postupovat v souladu s právními a etickými normami, nestrannosti, loajality, zdvořilosti, důvěryhodnosti a vyvarování se možnému střetu zájmů.

Z novějších lze ještě zařadit Doporučení Rec(2003)16 Výboru ministrů o výkonu správních a soudních rozhodnutí v oblasti správního práva a Doporučení Rec(2004)20 Výboru ministrů o soudním přezkoumávání správních úkonů.

Doporučení Rec(2007)7 o dobré veřejné správě

Výše zmíněné akty Rady Evropy se převážně zaměřují na jednotlivé dílčí aspekty výkonu veřejné správy jako dobré správy. Oproti tomu Doporučení Rec(2007)7 o dobré veřejné správě/good governance, přijaté dne 20. 6. 2007 na 999. schůzi náměstků ministrů si klade za cíl definovat základní právo na dobrou veřejnou správu. Dobrá správa je podle něj cílem, žádoucím stavem, který by měl být dosažen a udržen. Veřejná správa, která má být dobrou veřejnou správou je odrazem kvalitního, jasného, přehledného a pochopitelného zákonodárství. Veřejná správa musí plnit základní potřeby společnosti, podílí se na její správě, přičemž i přes její veřejněmocenský charakter musí vycházet z potřeby vyvážení a ochrany práv jednotlivců. Proto je kladen velký důraz na kontrolu kvality a efektivnosti výkonu veřejné správy a další prohlubování dobré správy.

Dobrá veřejná správa je pak ve smyslu Dodatku k Doporučení (2007)7 definována skrze její jednotlivé součásti, označované jako zásady dobré veřejné správy. Těmito zásadami jsou zásady zákonnosti (čl. 2), rovnoprávnosti (čl. 3), nestrannosti (čl. 4), proporcionality (čl. 5), právní jistoty (čl. 6), časové přiměřenosti (čl. 7), participace (čl. 8), úcty k soukromí (čl. 9) a transparentnosti (čl. 10).

Jak výslovně stanoví čl. 1 Dodatku, v něm obsažený Kodex dobré veřejné správy (dále jen „Kodex“) upravuje zásady a pravidla, jež by měly veřejné orgány aplikovat ve svých vztazích k soukromým osobám s cílem dosáhnout dobré veřejné správy.

Zásady dobré správy

1) Zásada zákonnosti

Veřejné orgány ⁽⁶⁾ jsou povinny konat a postupovat v souladu s právem, mají dodržovat zákony, mezinárodní právo a obecné zásady, které řídí jejich organizaci, fungování a činnost. Nemají vydávat svévolná opatření, oproti tomu mají konat v souladu s pravidly, jež definují jejich pravomoci a postupy. Je zakázána svévole, a to i při využití správního uvážení. Své pravomoci vykonávají veřejné orgány pouze tehdy, když k tomu jsou zákonem oprávněny, a pouze za tím účelem, pro který jim tato pravomoc byla svěřena.

2) Zásada rovnoprávnosti

Podle čl. 3 Kodexu jsou veřejné orgány povinny konat v souladu s touto zásadou. Naplňují ji tím, že jednají se soukromými osobami, které jsou ve stejné situaci stejným způsobem, nerozlišují přitom mezi soukromými osobami podle pohlaví, národnosti, vyznání či přesvědčení. Rozdíly v přístupu možné jsou, ale musí být objektivně ospravedlněny.

3) Zásada nestrannosti

Ve smyslu této zásady mají veřejné orgány konat objektivně, pouze s ohledem na příslušnou záležitost, nezaujatě a mají zajistit, aby jednotliví veřejní činitelé vykonávali své povinnosti nestranně, bez ohledu na jejich vlastní osobní přesvědčení a zájmy.

4) Zásada proporcionality

Opatření, která ovlivňují práva nebo zájmy soukromých osob mají být zaváděna jen tam, kde je to nutné, a to pouze v rozsahu požadovaném k dosažení žádoucího cíle. Přijatá opatření nesmějí být nepřiměřená.

5) Zásada právní jistoty

V souladu s touto zásadou se nesmějí provádět retroaktivní opatření, vyjma právně ospravedlněných okolností. Veřejné orgány nemají ovlivňovat nezadatelná práva, nebo konečné právní situace, ledaže to vyžaduje veřejný zájem. Tam, kde jsou zaváděny nové povinnosti, může být nezbytné zavést dočasná opatření či umožnit přiměřenou lhůtu k tomu, aby takové povinnosti vstoupily v platnost.

6) Zásada konání v přiměřené časové lhůtě

Tato zásada je stanovená čl. 7 Kodexu pouze obecně, a to tak, že veřejné orgány konají a plní své povinnosti v přiměřené časové lhůtě.

7) Zásada participace

Podle čl. 8 Kodexu pokud nemusí být daná činnost prováděna neodkladně, poskytnou veřejné orgány soukromým osobám příležitost, a to vhodnými prostředky, k účasti na přípravě a zavádění správních rozhodnutí, jež ovlivňují jejich práva či zájmy.

8) Zásada úcty k soukromí

Veřejné orgány mají úctu k soukromí, a to zejména při zpracovávání osobních dat. Pokud při tom používají elektronické prostředky, musí zajistit veškerá nezbytná opatření k zabezpečení soukromí.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 12/2008.

Mgr. Lukáš Potěšil, doktorand katedry správní vědy, správního práva a finančního práva Právnické fakulty Masarykovy university

 

Rada Evropy (RE) (anglicky Council of Europe, CoE, francouzsky Conseil de l'Europe) je mezivládní organizace sdružující v současné době 47 zemí. Členství je otevřené všem evropským zemím, které akceptují a zaručují právní stát, základní lidská práva a svobodu pro své občany. Mimo zaručení těchto práv a demokracie (cestou reforem) členové Rady Evropy dále spolupracují například v oblastech kultury nebo vzdělávání. Jedním z hlavních prvních úspěchů bylo dojednání a uzavření Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod v roce 1950, která je právním základem činnosti Evropského soudu pro lidská práva. Pro takzvané „nové země Evropy“ je Rada Evropy po Organizaci pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE, OSCE) dalším mezinárodním fórem, kde se setkávají s jinými zkušenostmi, zásadami a nároky, než těmi, které jsou běžné doma. Československo vstoupilo do Rady Evropy roku 1991 a do konce roku 1992 ratifikovalo 22 mezinárodních smluv, sjednaných v rámci Rady Evropy, včetně většiny smluv lidsko právních. Rada Evropy má od roku svého založení 1949 sídlo ve Štrasburku, stejně jako její nejznámější instituce Evropský soud pro lidská práva.

Poznámky:

1. Pomahač, R., Vidláková, O. Veřejná správa. C. H. Beck, Praha 2002, s. 100. Evropské správní právo bylo dříve chápáno především jako právo společné všem evropským státům. Dnes je však, podle těchto autorů, pod pojem evropské správní právo zahrnováno: 1) správní právo Evropského společenství a Evropské unie jako součást systému práva ES/EU, kdy se jedná o komunitární správní právo, 2) právo administrativní spolupráce států a nestátních organizací ve sjednocující se Evropě, kde se v této souvislosti hovoří o právu společného prostoru v rámci evropské kooperace, která je však obsahově a instrumentálně širší než evropská právní integrace a 3) společné správní právo demokratických evropských států, označované často jako ius commune.
2. Pomahač, R. Zásady správního řízení a evropské právo (K návrhu nového českého zákona o řízení před správními úřady). Evropské a mezinárodní právo, 2001, č. 3, s. 37 a 38.
3. Podle § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb. veřejný ochránce práv působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod.
4. Podle § 8 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy.
5. Vedle národní a mezinárodní úrovně se lze s požadavky označovanými jako dobrá správa v poslední době setkat i na úrovni práva EU, což je případ čl. 41 Charty (Listiny) základních práv EU.
6. Podle čl. 1 odst. 2 Dodatku se pro účely Kodexu rozumí veřejným orgánem a) jakýkoliv subjekt veřejného práva jakéhokoliv druhu a na jakékoliv úrovni, včetně státních, místních a autonomních orgánů poskytujících veřejnou službu nebo jednajících ve veřejném zájmu, b) jakýkoliv subjekt veřejného práva vykonávající výlučné právo veřejného orgánu zodpovědného za poskytování veřejné služby či jednajícího ve veřejném zájmu.

Print  E-mail  X Corp.   Facebook