Po veřejné správě se žádá, aby ve své činnosti respektovala zákonnost, chránila veřejný zájem i práva jednotlivců nabytá v dobré víře. Dobrá správa má být také rychlá. K určení v jakém časovém limitu je třeba záležitost rozhodnout slouží stanovení zákonných lhůt. Pokud z nějakého důvodu zákonodárce přesnou lhůtu nestanovil, platí, že to má být lhůta přiměřená.

Po přechodu

Každý tvůrce procesního předpisu si je ze zkušenosti dobře vědom toho, že nespojí-li se s nedodržením lhůty nějaký konkrétní důsledek, bude stanovení lhůt mnohdy jen platonickou záležitostí. Proto se mezi jinými objevuje ve správním řádu institut ochrany před nečinností. Jeho smyslem je zajistit, aby k takovému prodlení ani nedocházelo a v případech, kdy meritorní rozhodnutí nebylo vydáno v předepsané lhůtě, byla co nejrychleji zjednána efektivní náprava, případně. Ústavním východiskem je zde článek 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu či jiného orgánu. Článek 38 odst. 2 zaručuje pak každému, aby jeho věc byla projednána bez zbytečného průtahu. Podle konstantní judikatury Ústavního soudu zahrnuje právo na tzv. fair proces i právo na trvání procesu, tedy povinnost řízení včas dokončit. Neschopnost státu zajistit řádný průběh řízení včetně jeho délky, označil Ústavní soud za faktické odepření spravedlnosti ⁽¹⁾.

Třebaže úprava ochrany před nečinností zakotvená v § 80 správního řádu je zařazena mezi obecná ustanovení o správním řízení, nevztahuje se pouze ke správnímu řízení. Plyne to z § 6 správního řádu, který obsahuje, jakožto jednu ze základních zásad činnosti správních orgánů, zásadu rychlosti řízení. Podle tohoto ustanovení je povinností správních orgánů vyřizovat věci bez zbytečných průtahů a nečiní-li správní orgán úkony ve lhůtě stanovené zákonem, respektive ve lhůtě přiměřené, je třeba postupovat podle § 80. Výrazem "věc" se rozumí veškeré záležitosti, takže uvedený režim je třeba vztáhnout na všechny úkony podrobené úpravě správního řádu, nikoli tedy jen na rozhodnutí ⁽²⁾.

Na základní otázku, co se rozumí nečinností, dává odpověď judikatura Nejvyššího správního soudu, podle níž protiprávní nečinností je stav, kdy správní orgán, který má podle zákona jednat ve stanovené lhůtě, nekonal. Není přitom rozhodné, zda má účastník řízení na určitý obsah rozhodnutí ve věci právní nárok či nikoli ⁽³⁾.

Podle § 80 odst. 1 správního řádu platí, že nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonem stanovené lhůtě, učiní nadřízený správní orgán z moci úřední některá z opatření proti nečinnosti. Takový postup je na místě, bylo-li řízení zahájeno jak z moci úřední, tak na žádost. Vzhledem k dikci "nadřízený správní orgán učiní", musí orgán příslušné opatření z moci úřední přijmout, dojde-li k závěru, že tu takové okolnosti jsou a pokud tak neučiní, měl by zasáhnout jemu nadřízený správní orgán.

Třebaže citované ustanovení má na mysli především rozhodnutí jakožto úkon, jímž se zakládají, mění nebo ruší práva či povinnosti nebo autoritativně určuje, že určitá osoba práva či povinnosti má nebo nemá, jeho dopad je, jak bylo zmíněno, širší a vztahuje se i na případy, kdy správní orgán činí jiné úkony. Co se týče rozhodnutí, jedná se o rozhodnutí meritorní nikoli procesní ^(4).

Ve smyslu § 71 správního řádu má být rozhodnuto bez zbytečného odkladu a jestliže to není možné, nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení.

Pojmově by tedy mohlo přicházet v úvahu opatření proti nečinnosti i v případě, že rozhodnutí nebylo vydáno bez zbytečného odkladu ⁽⁵⁾. Příslušný správní orgán by ovšem musel být pod stálou kontrolou nadřízeného orgánu, který by po zevrubném přezkoumání dospěl k závěru, že mělo být již rozhodnuto.

Je-li lhůta stanovena zvláštním zákonem, vesměs jde o lhůty delší, musí být rozhodnutí vydáno v této lhůtě ⁽⁶⁾. Konečně, pokud není lhůta stanovena vůbec, což je s ohledem na působnost správního řádu případ spíše výjimečný, má být rozhodnutí vydáno ve lhůtě přiměřené.

Podle Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu je pro určení přiměřenosti významná například složitost případu (jeho věcná stránka, značný počet účastníků, složitost dokazování), chování účastníků řízení (podávání opravných prostředků a žádostí, odmítání spolupráce s příslušnými orgány) a závažnost věci, kterou je třeba řešit (s výjimečnou naléhavostí se má postupovat například u adopce). V případě, kdy se řízení protáhlo na značně dlouhou dobu, však nemůže, podle judikatury uvedených soudů, takovou délku ospravedlnit ani chování účastníků ani složitost věci.

Pro posouzení přiměřenosti délky řízení není rozhodující subjektivní stav orgánu, který rozhoduje, ani objektivní stav úpravy jeho organizace, včetně množství věcí, které má projednávat či jeho technického zázemí. Povinnost vydat rozhodnutí bez zbytečných průtahů má příslušný orgán i tehdy, když se na těchto průtazích podílejí účastníci řízení ⁽⁷⁾.

Opatření proti nečinnosti je na místě dále tam, kde správní orgán nezahájil řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech, které odůvodňují zahájení řízení z úřední moci. Rovněž zde má, respektive musí, opatření proti nečinnosti přijmout z moci úřední nadřízený správní orgán (§ 80 odst. 2). Není přitom rozhodující, zda jde o řízení prvoinstanční, odvolací či přezkumné. Opatření proti nečinnosti z tohoto titulu nebude přicházet v úvahu v případech, kdy je zahájení řízení věcí diskrece správního orgánu, protože zde není povinnost řízení zahájit ⁽⁸⁾.

Pro postup nadřízeného orgánu bude důležitý výklad pojmu "kdy se dozvěděl". Počátek běhu této subjektivní 30denní lhůty bude třeba počítat ode dne, kdy se příslušný orgán o důvodech zahájení řízení dozvěděl z vlastní úřední činnosti, od jiného orgánu, na základě oznámení soukromého subjektu a to v takovém rozsahu, že je možné i předběžné právní hodnocení nebo ode dne, kdy mu došlo oznámení, které je dostatečně určitého a věrohodného obsahu apod. Na počátek běhu lhůty naopak nemají vliv subjektivní "právně neuchopitelné" postoje zaměstnanců správních úřadů, včetně takových charakteristik jako je jejich odbornost nebo znalost práva ⁽⁹⁾.

Proti nečinnosti lze také zasáhnout, pokud řízení sice probíhá, ale z okolností je patrno, že příslušný orgán buď nedodrží lhůtu stanovenou pro rozhodnutí o žádosti nebo zahájit řízení z moci úřední nebo nebude v řízení řádně pokračovat (§ 80 odst. 3). Zásah se může týkat řízení zahájeného z moci úřední i na žádost. Výraz "nadřízený správní orgán může opatření proti nečinnosti učinit" by měl být chápán tak, že jde o jeho oprávnění opatření přijmout, jestliže dojde závěru, že lhůta nebude dodržena či v řízení nebude řádně pokračováno.

Po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí je oprávněn žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podat u nadřízeného orgánu účastník řízení s plnými procesními právy. Je to i předpokladem k tomu, aby se mohl domáhat žalobou ochrany proti nečinnosti. Podle § 78 soudního řádu správního je totiž třeba, aby účastník bezvýsledně vyčerpal prostředky, které příslušný procesní předpis pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti správního orgánu.

O žádosti účastníka je třeba vést správní řízení a rozhodnout o ní, tedy jí buď vyhovět a přijmout některé z opatření proti nečinnosti nebo ji jako nedůvodnou odmítnout. Nebude-li žádosti vyhověno, vydá o tom nadřízený orgán usnesení.

Možnosti, jimiž lze napravit nečinnost správního orgánu, obsahuje § 80 odst. 4, přičemž je na zvážení nadřízeného orgánu, kterou z uvedených variant si vybere. Vázán je ovšem zásadou rychlosti řízení a procesní ekonomie.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 4/2008.

Poznámky:

1. Například nález sp. zn. IV. ÚS 114/96, sp. zn. IV. ÚS 36/04 nebo sp. zn. III. ÚS 696/02. Povinnost institucí a orgánů Evropské unie rozhodovat v přiměřené lhůtě je zakotvena v Listině základních práv Evropské unie. Povinnost rozhodovat v přiměřené lhůtě obsahují také různé dokumenty Rady Evropy.

2. K témuž závěru dochází také J. Vedral, viz Správní řád. Komentář, Bova Polyglon, Praha 2006, str. 469-470. Na tom nic nemění fakt, že ochraně proti nečinnosti ve správním soudnictví podléhají jen rozhodnutí a osvědčení, nikoli další úkony (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ans 5/2006-104 nebo 4 Ans 6/2005-117). Viz k tomu Šimíček, V.: Judikatura Nejvyššího právního soudu ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu, sborník Nový správní řád v praxi krajských úřadů, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2007, str. 115 a následující.

3. Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ans 1/2004-115 a čj. 8 Ans 1/2005-90.

4. Není přitom rozhodné, jak je akt nazván, důležitý je jeho obsah (např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 233/02 a rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ans 1/2004-115). Nejvyšší správní soud například konstatoval, že o nečinnost nejde v případě, kdy nebyly včas zaslány spisy odvolacímu orgánu (rozsudek čj. 6 Ans 1/2004-70).

5. Vedral, J., cit. práce, str. 472.

6. Viz například zákon o elektronických komunikacích (zák. č. 127/2005 Sb.) nebo vodní zákon (zák. č. 254/2001 Sb.).

7. Viz rozsudky ve věci Obermeier versus Rakousko, R. versus Spojené království, Zuzčák a Zuzčáková versus Slovensko nebo Acquaviva versus Francie a nález Ústavního soudu I. ÚS 641/04, II. ÚS 1/05 a I. ÚS 91/03 obsáhlý přehled judikatury Evropského soudu ve věci délky řízení je uveden v monografii K. Frumanové: Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním řádu, Linde, Praha 2005, str. 52 a následující.

8. Správní řád, MERITUM, ASPI, Praha 2006, str. 70; rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 170/2002-15. Pokud by však správní orgán měl v rámci své úvahy zvolit některou z variant a neučinil tak, bylo by opatření proti nečinnosti na místě.

9. Viz například rozsudek Vrchního soudu v Praze čj. 6 A 14/96-24, rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 1/2001-56 a rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 41/2006-106.

Doc. JUDr. Pavel Mates, CSc., Národohospodářská fakulta VŠE Praha, Právnická fakulta ZČU Plzeň