Školský zákon a jeho možné dopady
Obce a města či svazky obcí byly v uplynulém školním roce zřizovatelem přibližně 3 635 základních škol z celkového počtu 4 095, to znamená jejich většiny. Oldřich Vávra, starosta obce Tupesy a předseda pracovní skupiny pro školství a sport Sdružení místních samospráv ČR, se zamýšlí nad tím, jaký může mít novela školského zákona dopad na postavení zřizovatelů.
Oldřich Vávra, starosta obce Tupesy. Foto: archiv obce Tupesy. S ohledem na nastavení financování regionálního školství, zvláště na menších školách (pod 153 žáků u plně organizované školy), se obce významně podílí také na úhradě mzdových nákladů zejména nepedagogických pracovníků. V řadě případů obce vynakládají na provoz škol 20–30 % rozpočtových zdrojů. Činí tak proto, že jsou si vědomy naprosto zásadního významu škol pro existenci obce, komunity občanů, jejich významu pro budoucnost a také jako služby pro rodiče – své občany. Škola byla a stále obvykle je nejhonosnější budovou v obci – doslova perlou, kterou zastupitelstva dlouhodobě opečovávají. Podle aktuálních návrhů Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) na změny ve školské legislativě se však zdá, že zřizovatelé jsou vnímáni spíše jako instituce povinné pouze k vydávání peněz s dlouhodobým cílem minimalizovat možnosti zásahů do jimi zřizovaných příspěvkových organizací. Domnívám se, že zřizovatelé by měli být ze strany státní správy více chápáni jako rovnocenný partner, ne jako podivná a nevyzpytatelná instituce, kterou je potřeba od škol co nejvíce izolovat.
Novela školského zákona
V únoru 2015 Poslanecká sněmovna projednala a schválila novelu zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon). Zákon byl také schválen na březnové schůzi Senátu. Během projednávání se původně „technická novela“, jak ji zprvu označil ministr školství, ukázala značným zásahem do nastavených pravidel a ve schválené verzi přináší několik podstatných novinek. Odborné diskusi dominovalo především téma inkluze, to je zapojení handicapovaných žáků do hlavního vzdělávacího proudu, do sítě běžných škol. Toto téma zastínilo další, z pohledu zřizovatelů velmi důležité návrhy, které novela přináší. Výsledkem je několik novinek, které znamenají výrazné negativní změny v pozici zřizovatelů a domnívám se, že nejsou pozitivní ani pro školy samotné.
Inkluze – § 16 zákona
Ilustrační foto školní třídy v obci Křižánky, Kraj Vysočina. Foto: Radoslav Bernat. Souhlasíme s tím, že všichni mají mít právo se vzdělávat dle svých možností s cílem co nejlépe rozvinout svoje schopnosti. Upozorňujeme na fakt, že stejné právo péče o rozvoj osobnosti by měli mít jak handicapovaní, tak ti, kteří jsou obdarovaní talentem či příznivým rodinným prostředím. Již stávající systém má s tímto požadavkem (péče o talenty a nadané žáky v běžných školách) velké problémy. Pokud nebudou školy posíleny o pozice školských psychologů (v řadě případů i etopedů) pedagogové nebudou proškoleni, a především nebudou mít podmínky a zájem, pokud nebude systémově řešena problematika úhrad takzvaných asistentů pedagogů, je reálná hrozba, že učitelé bez této podpory se nebudou schopni tak, jak je to běžné již nyní, věnovat žákům bezproblémovým a nadaným a tyto žáky budou rodiče přehlašovat do škol, kde takové možnosti budou. Zajistit existenci tříd se speciální podporou je možné u škol, které mají několik tříd v jednom ročníku, nikoliv ve školách s počtem do přibližně dvou set žáků. Kategorie škol s počtem do dvou set žáků se reálně může stát postupem doby velmi ohroženou.
Stávající stav financování asistentů pedagogů je naprosto nedostatečný (pokrývá přibližně 40–50 % reálných potřeb – situace je odlišná v různých krajích). Zbývající prostředky obvykle dofinancovává zřizovatel. Samostatným tématem je nezbytné materiální vybavení škol a přizpůsobení technického stavu budov (například výtahy, případně schodolezy, bezbariérový standard pro pohyb v celém areálu škol, speciální pomůcky). Zatímco na speciální pomůcky pro integraci bude možné pravděpodobně žádat dotační prostředky v příštím programovacím období (respektive již aktuálně probíhajícím), tak stavebně-technické úpravy budov (často velmi obtížně představitelné zejména v památkově chráněných objektech) „půjdou pravděpodobně zcela za zřizovateli“.
Aktuálně nám není znám dotační titul, který by tyto potřeby řešil. Je na místě silně apelovat na vládu, aby uvolnila prostředky pro nezbytné rekonstrukce vzdělávací infrastruktury na bezbariérový standard. Stejně tak financování potřebných vzdělávacích pomůcek pomocí dotačních prostředků považujeme za nesystémové a v praxi neuspokojivé. Už jenom proto, že se příslušná výzva nemusí časově vůbec sejít s reálnou potřebou žáka. Přes naše opakované upozorňování na nákladovost těchto opatření MŠMT stále nepředložilo předpoklad výše nákladů ani způsob jejich krytí. Obáváme se, že náklady vycházející z požadavků zákona „půjdou za zřizovatelem“. Jako zvláště významné vidíme ohrožení vesnických plně organizovaných škol s počtem žáků na úrovni aktuálního minima, to jest 153 žáků (to znamená většina venkovských škol).
Změna pozice školské rady – § 168
Dosavadní znění školského zákona předpokládá zřízení školské rady zřizovatelem, rada má umožnit především zákonným zástupcům nezletilých žáků, zletilým žákům a studentům, pedagogickým pracovníkům školy, zřizovateli a dalším osobám podílet se na správě školy. Třetinu členů školské rady jmenuje zřizovatel, třetinu volí zákonní zástupci nezletilých žáků a zletilí žáci a studenti a třetinu volí pedagogičtí pracovníci dané školy. Rada může zajistit lepší a přesnější přenos informací mezi zřizovatelem – rodiči, případně studenty – a školou a zcela určitě zvětšuje prostor pro zapojení žáků, studentů, rodičů, pedagogů – to znamená všech partnerů ve vzdělávání. S ohledem na to, že radu zřizuje zřizovatel, měla by být zásadním odborným orgánem zřizovatele.
Ilustrační foto budovy školy v obci Kateřinice, Zlínský kraj. Foto: Radoslav Bernat. Naopak vidíme jako nezbytné připomínat také to, že management školy jako příspěvkové organizace hospodaří s významným majetkem zřizovatele, může být příjemcem dotací a měl by usilovat o rozvoj jím spravované organizace. To vše lze vykonávat s rozdílnou aktivitou i úspěšností nejenom vůči zřizovateli, ale také rodičům a komunitě, ve které škola působí. Dosavadní ustanovení umožňovalo i v průběhu takzvaného šestiletého funkčního období ředitele podat návrh na odvolání ředitele zřizovateli. O návrhu musela rozhodnout nadpoloviční většina tohoto orgánu. Následně zřizovatel návrh uvážil a mohl vyhovět a ředitele odvolat. Tato pravomoc je nově zachována pouze pro Českou školní inspekci (ČŠI). ČŠI se věnuje prakticky výhradně sledování pedagogické činnosti a reálně nesleduje, a zejména nehodnotí například péči hospodaření se svěřeným majetkem, všestranný rozvoj školy nebo výrazný odchod žáků do jiných škol, což jsou pro komunitu i zřizovatele věci zcela zásadní. Zastáváme názor, že tato změna je špatná jak pro školu samotnou, tak pro zřizovatele. Nebylo by lepší případně se raději ze strany MŠMT zaměřit na metodickou podporu, propagování příkladů dobré praxe, všestrannou kultivaci této dobré platformy než omezování jejích pravomocí či vůbec zpochybňování zapojení zákonných zástupců, pedagogických pracovníků či zástupců zřizovatele do správy školy?
Změna pozice ředitele
Jedním z dalších rysů novely je zjevná snaha posílení pozice a právní jistoty ředitelů škol. Nově mají mít ředitelé uzavřeny pracovní smlouvy na dobu neurčitou (dosud obvykle na dobu určitou – šesti let, což odpovídalo takzvanému funkčnímu období). Hlavním argumentem obhájců této změny bylo posílení právní jistoty a zrovnoprávnění ředitelů s ostatními pedagogy. Je skutečností a naprosto běžným jevem v prostředí mimo školství, že vrcholné manažerské pozice jsou obsazovány na dobu určitou, případně s možností pružného odvolání zřizovatelem. Nově navrhované znění předpokládá, že v případě, že zřizovatel využije zákonného práva na vyhlášení konkurzu na pracovní místo ředitele, tak ředitele odvolá k poslednímu dni šestiletého období. V případě, že stávající ředitelé byli jmenováni na dobu určitou, mění se nabytím účinnosti zákona jejich pracovní poměr na dobu neurčitou. Je možné porozumět ředitelům, kteří získávají více jistoty, ale dopady a řešení situace zůstává opět na zřizovateli. Změna bude mít zejména finanční dopad do rozpočtu organizace i zřizovatelů. Právě zřizovatel bude muset nově – v případě, že stávající ředitel v konkurzu neuspěje – vyřešit situaci v rovině pracovněprávní. Je pravděpodobné, že to v řadě případů nebude snadné.
Novela zákona zachovává pro zřizovatele možnost vyhlášení konkurzu v pravidelném intervalu po ukončení šestiletého funkčního období. V tomto intervalu může zřizovatel vyhlásit konkurz, aniž by musel jakkoli tento svůj krok vysvětlovat. Pravidelné konání konkurzů považujeme za pozitivní jak pro rozvoj škol, tak také pro profesní a kariérní růst učitelů. Pro zřizovatele i pro potenciální uchazeče o místo ředitelů je důležitá změna, která plyne z úpravy zákona o pedagogických pracovnících. S účinností od 1. 1. 2015 může být ředitelem školy jmenován pouze ten, kdo v době jmenování a dále po celou dobu výkonu činnosti ředitele splňuje odbornou kvalifikaci podle zákona č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících (odborné pedagogické vzdělání si již nelze doplňovat dodatečně). Tato změna se základních škol dotkne pravděpodobně pouze okrajově, v případě středních, zejména odborných škol může mít dopady významné.
Stav diskuse o změně financování regionálního školství
Několik posledních let je ústředním tématem ve školství reforma financování regionálního školství. Je skutečností, že stávající systém financování na žáka, spolu s poklesem počtu žáků (a zásadně nevyváženém naplnění kapacit – zvláště u středních škol) a navyšováním nákladů (asistenti pedagogů, mzdové náklady a podobně), a limitní objem prostředků naráží na samé dno stávajícího systému. Ministr Marcel Chládek zavedl krátce po svém nástupu velmi pozitivní změnu: systém národních kulatých stolů jako platformu k odborné diskusi. Tyto kulaté stoly se s větší či menší frekvencí schází a jsou zde předkládány různé principiální způsoby, jak výše uvedený problém vyřešit. Aktuálně jsou rozpracovávány dvě varianty financování:
- Normativní financování prostřednictvím normativů na školu (pracoviště), na třídu a na žáka stanovených centrálně MŠMT
- Normativní financování „na učitele“ (pracovně též označováno jako „nákladové“ respektive „kvazi nákladové“ financování).
Jako velký problém pro navržený vývoj financování vidíme deklarovaný záměr zajistit zákonným opatřením zejména pokrytí platových nároků pedagogů. Problém spatřujeme jak v oddělování pedagogů od obslužných profesí, nezbytných pro chod škol, kdy takzvaní nepedagogové jsou dlouhodobě financováni naprosto nedostatečně, tak stanovení zákonného nároku na pokrytí mzdových prostředků pedagogů bez toho, aby bylo zajištěno, že bude stoupat objem financování ze strany MŠMT při pravděpodobných následných úpravách mzdových tabulek. Domníváme se, že bez navýšení celkového objemu prostředků ze strany státu do kapitoly školství nemá problém řešení. Pouze by došlo ke skrytému – či více otevřenému přenosu nákladů na jiné subjekty – jako nejsnadnější „oběť“ se opět nabízí zřizovatelé. Sdružení místních samospráv ČR hájí princip nenavyšování již dnes tak vysokého spolufinancování ze strany zřizovatelů, zachování dostupné sítě plně organizovaných škol na venkově a nastavení podmínek rovného financování základního vzdělávání pro všechny zřizovatele. Pro zachování sítě plně organizovaných škol na venkově vidíme jako nezbytné nastavení financování tak, aby plně organizovaná škola pokryla náklady spojené s pedagogickou činností při průměrném počtu 15 žáků na třídu (stávající limit je 17 žáků). Rovněž tak požadujeme zveřejnění dopadů těchto modelů na školy.
Rozpočtové určení daní a existence školy
Na podzim roku 2012 byl přijat zákon č. 295/2012 Sb., kterým se měnil zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Tato novela zavedla mimo jiné nové kritérium „počet dětí MŠ a žáků ZŠ navštěvujících školu zřizovanou obcí“. Počtem dětí se rozumí počet dětí účastnících se předškolního vzdělávání a počtem žáků se rozumí počet žáků plnících povinnou školní docházku. Dle údajů Ministerstva financí činil pro rok 2014 „podíl na jednoho žáka“ přibližně 7,89 tisíce korun. Jakkoliv je neoddiskutovatelným faktem to, že tento princip je lepší než předchozí, tak ze zkušenosti členských obcí Sdružení místních samospráv ČR tato částka nedostačuje ani na plné pokrytí běžných provozních výdajů škol. S ohledem na potřebu modernizace budov a vybavení, kdy obce mající školu poskytují veřejnou službu i pro obce okolní, a na základě reálných zkušeností se domníváme, že nastal čas k diskusi o úpravě hodnoty tohoto kritéria.
Oldřich Vávra
Mgr. Oldřich Vávra je starostou obce Tupesy.