Kritika je zčásti oprávněná, ale situace nemá lepší řešení
Opozice má pravdu v tom, že po přijetí zákona na určitou dobu mohou ovládnout klíčové pozice ve státní službě političtí představitelé koalice. V této chvíli ale de facto neexistuje jiné řešení. Představa, že přijde Deux ex machina, nějaká božská, andělská výběrová komise a vybere skvělé odborníky bez politického vlivu, prostě není reálná, říká Radim Bureš z Transparency International.
Zejména ze strany představitelů opozičních stran jsou v souvislosti s návrhem zákona o státní službě kritizovány personální otázky.
Pokud by podobný zákon přijímala jiná vládní koalice, pak by „ve výhodě“ byla ona. Zákon je ovšem důležitý zejména pro budoucí fungování státu. Lidé, kteří přijdou v době schváleného zákona, se již nebudou muset střídat při každé další výměně politické reprezentace, jako to zažíváme nyní. Je dobré si uvědomit, že i dnes je ve státní správě řada lidí, kteří přišli jako političtí nominanti a osvědčili se, jiní selhali a odešli. Čili kritika je sice oprávněná, jenže situace nemá lepší řešení. Je také namítáno, že státní služba se uzavře odborníkům z akademické či privátní sféry. Musím se ale ptát, proč tam tito lidé nepracují nyní, za situace, kdy otevřená je? Osobně si navíc myslím, že znalost prostředí a procesů ve státní správě bude i do budoucna důležitější než excelentní znalost nějakého oboru. Co se týká příchodu lidí ze soukromé sféry, tam je v řadě případů problém střetu zájmů. Například, když na post regulátora hazardu usedali lidé, kteří dříve pro hazard pracovali. Jakou regulaci pak můžeme očekávat? Nebo, teoreticky, například ředitelé divizí ČEZu jsou nepochybně výbornými odborníky třeba pro funkci ředitele sekce pro energetiku. Otázka je, jestli by to byla ta správná cesta, jestli by taková kvalifikace na regulátora byla v celospolečenském zájmu. To je velmi sporné. Zní to hezky, když se řekne „přitáhněme odborníky“, ovšem otázkou zůstává, jestli by lidé vně státní správy, kteří jsou specialisté ve svém oboru, měli přicházet rovnou na pozice vedoucích pracovníků. V diskuzi o tom, jestli je úředník specifická profese, se kloním k názoru, že to profese je, a je postupně nabývána praxí.
Proč jako moderní demokratický stát potřebujeme zákon o státní službě?
Úředníci, kteří mohou rozhodovat o právech a povinnostech občanů a zároveň i o prostředcích z našich daní, by měli mít speciální režim, který upraví jejich činnost, položí na ně nároky na kvalifikaci i vzdělávání a zároveň jim poskytne ochranu. Činnost státní správy by měla být primárně řízena zákony a dalšími předpisy. To ji přibližuje podobným profesím, jako jsou policisté či státní zástupci, kteří specifické zákony pochopitelně mají. Kromě těchto základních důvodů jsou další, neméně důležité, jako předpoklad tohoto zákona v Ústavě České republiky, či požadavek Evropské unie, abychom zákon přijali.
Jak je to v jiných vyspělých demokratických zemích? Mají podobný zákon?
Zákon samozřejmě mají, ovšem neexistuje jeden jediný funkční model. Na jedné straně jsou relativně propracované až rigidní (takový předpis, který není snadné změnit – pozn. redakce) zákony ve Francii, Rakousku nebo Portugalsku, specifický je britský model, poměrně liberální zákony fungují Kritika je zčásti oprávněná, ale situace nemá lepší řešení v Holandsku i v severských zemích. Jednotlivé modely se liší svou otevřeností či uzavřeností a prostupností s dalšími sférami společnosti. Neexistuje jeden dokonalý, který by bylo možné převzít.
Který byste vy sám označil za dobrý?
Mně by se líbil holandský model, jenže nejsme v Holandsku. Jako bytostně liberálně založený člověk bych raději viděl tento, liberálnější model. Jenže po zkušenostech z posledních dvaceti let u nás se domnívám, že by byl brutálně zneužíván a nemohl by plnit ty funkce, které plní v zemích, které jsou daleko citlivější na zneužívání moci, daleko více využívají konsenzus (shoda mínění v určitém společenství – pozn. redakce) a kde řada klíčových rozhodnutí je přijímána nejen po dohodě s ostatními politickými stranami, ale i s dalšími sociálními partnery. Takže si nedovedu představit, že by stejný systém fungoval u nás.
Vláda deklaruje, že návrh zákona o státní službě byl konzultován také s nevládními organizacemi z okruhu Rekonstrukce státu.
Je třeba říci, že příprava zákona byla skutečně nestandardní. Standardně návrh vzniká v exekutivě, obvykle se schází odborná pracovní skupina, která připraví odborný návrh pro politickou reprezentaci k připomínkám. Pak se jedná o bodech, které jsou politicky problematické. Tento zákon byl připravován politicko-odbornou skupinou a to podle mého názoru přípravu komplikovalo. V různých fázích přípravy jsme měli možnost s některými z tvůrců diskutovat, někteří zástupci Rekonstrukce státu byli do pracovní skupiny zváni. Tady musím také zmínit známý požadavek prezidenta republiky, který stál na začátku práce nad zákonem (jedná se o podmínku prezidenta republiky pro jmenování vlády, aby zákon o státní službě byl projednán v Poslanecké sněmovně alespoň v prvním čtení), který byl pro mě těžko pochopitelný a celý proces přípravy zákona velmi zkomplikoval.
Jaké byly hlavní připomínky vaší organizace?
V průběhu diskusí nad zákonným postavením úředníků jsme již v minulém roce odmítli návrh zákona o úřednících z dílny Nečasovy vlády. Ten byl z našeho hlediska velmi nedostatečný, a proto jsme se klonili k návratu k modelu zákona č. 218 z roku 2002. Primárním cílem z našeho pohledu bylo udržet základní strukturu zákona z roku 2002. Když mám hovořit o dalších připomínkách, musím zohlednit velice těžký proces vyjednávání i v rámci vládní koalice. Mně osobně se nelíbí celá konstrukce funkce náměstka pro řízení sekce, nicméně to beru jako kompromis, který vzešel ze složitých vyjednávání uvnitř koalice. Už název náměstek pro řízení sekce je podle mého názoru zavádějící, logická by byla funkce vrchního ředitele, který se řídí stejnými personálními principy jako ředitelé odborů. Pak je tu otázka odměňování, která zatím řešena není. Zákon podle mého názoru nemůže být „rozpočtově neutrální“, jak slyšíme z úst koalice. Zejména nižší pozice řadových pracovníků jsou platově velmi podhodnoceny. Pokud stát chce do budoucna kvalitnější státní správu, bez vyřešení odměňování úředníků se to neobejde. Reforma je přislíbena za dva roky. Tvůrci zákona, ve srovnání s původním návrhem z roku 2002 navíc výrazně seškrtali benefity nabízené státním zaměstnancům. Zákon přitom přinesl další nároky, ať se jedná o kvalifikaci nebo například kárná řízení. Proto by se o nějaké formě benefitů mělo uvažovat. Pokud budeme požadovat zvýšení kvality práce všech státních úřadů, nejen ministerstev, ale například i úřadů práce, katastrálních úřadů, finančních úřadů, není to možné bez postupného zvyšování platového ohodnocení.
Je podle vás návrh zákona garancí, že na úředníky ve státní službě nebude vyvíjen politický tlak?
Na úředníky bude vždycky vyvíjen politický tlak. Politická reprezentace je tu od toho, aby dávala směr, aby někdy i „tlačila“. Ten směr může někdy být i v rozporu s přesvědčením většiny úředníků. Přesto je potřeba jej naplňovat, i když s ním nemusím vnitřně souhlasit. Individuální rozhodnutí, ať se jedná o personální otázky, rozhodování o různých výjimkách, odvoláních či o veřejných zakázkách, je ovšem třeba řešit striktně v souladu se zákonem. Politika by tam neměla mít vliv. Zákon by měl pomoci úředníkům, aby měli odvahu postavit se nepatřičným tlakům. Vedoucí pracovník například podle zákona už nemůže být odvolán bez udání důvodu. Odvolán může být na základě formalizovaného negativního hodnocení, proti kterému se v případě nesouhlasu může odvolat.
Jsou v projednávaném návrhu zákona personální procesy dobře nastaveny?
Personálním procesům, vztahujícím se k vyšším řídícím funkcím (podle zákona představeným – pozn. redakce), byla při jednáních věnována mimořádná pozornost. Výsledek je složitý, jiná výběrová řízení platí pro náměstky pro řízení sekce, jiná pro ředitele odboru. Složitě je vyvažován vliv ministra a generálního ředitele. Co považuji také za důležité, je uzavřenost výběrových řízení na nejvyšší funkce. Na funkce náměstků pro řízení sekce, státních tajemníků a ředitelů odborů můžete vybírat pouze ze stávajících státních úředníků nebo z těch uchazečů, kteří působili v období posledních osmi let alespoň čtyři roky ve státní správě. Myslím si, že tento nástroj nejlépe znemožní přivádět do úřadů po volbách nové lidi na základě politické nominace. Současně bude formálně složité odvolat stávající vedoucí pracovníky s nástupem nové politické reprezentace. Často slyšíme argument, že je třeba se zbavit „starých“ politických nominantů a přijmout nové odborníky. Tento názor slyším i od kolegů z jiných nevládních organizací. Já si něco takového nedovedu představit. Jak už jsem řekl, zkrátka nebudou žádné andělské výběrové komise, které bez politických ohledů vyberou ty nejlepší odborníky. Určité míře politizace se nelze zcela vyhnout. Zákon je ale nastaven tak, že ve střednědobém a dlouhodobém horizontu posílí stabilitu státní správy a znemožní rozsáhlé výměny po dalších volbách.
Může skutečně dojít ke kritiky často zmiňovanému „zabetonování“ personálního stavu ve státní správě?
Místo negativního termínu „zabetonování“ můžeme také použít pozitivní termín „stabilizace“, ke které zákon směřuje a ke které podle mého názoru časem dojde. Ano, zákon znemožňuje personální čistky po volbách. To také bylo jeho cílem. Do jisté míry zvýhodňuje současné úředníky, včetně těch, které přivedla současná koalice. To je nutná daň za to, že přechod pod nový zákon nesmí státní správu zásadním způsobem rozkolísat. Není ale pravda, že zákon neumožňuje odchod nekvalitních lidí, jak často slyšíme v různých diskuzích. U řadových pracovníků zákon předpokládá zrušení pracovního poměru na základě dvou negativních hodnocení. Tato možnost je ale formalizovaná, není závislá na libovůli nadřízeného. Existuje také odvolací mechanismus v případě nesouhlasu. Zákon dále zavádí institut kárného řízení, jehož prostřednictvím je možné se vyrovnávat s problémem nekvalitní práce.
Je výsledek výběrových řízení skutečně závazný?
Výběrová řízení jsou závazná, to znamená, že původní návrhy z dob Nečasovy vlády, kdy ministr nemusel akceptovat výběrová řízení nebo si vybíral z prvních pěti uchazečů, již neplatí. Znovu je třeba opakovat, že výběr prvního generálního ředitele bude politicky ovlivněn. V dalších letech bude generální ředitel vybírán ze státních tajemníků, to znamená z poměrně úzkého okruhu. Na druhou stranu fakt, že člověk dokázal několik let úspěšně působit na pozici státního tajemníka, je nejlepší záruka toho, že ovládá personální procesy ve státní správě. V případě vážných pochybení může vláda generálního ředitele odvolat.
A hodnocení úředníků, je dobře nastaveno?
A hodnocení úředníků, je dobře nastaveno?
Myslím, že formalizované hodnocení úředníků je mimořádně důležité. Přesná metodika zatím neexistuje, bude připravena až generálním ředitelstvím, to znamená, že není možné vyjádřit se k detailům. Hodnocení provádí bezprostřední nadřízený, což bylo některými lidmi kritizováno. Jednotlivý pracovník však může v případě nesouhlasu s hodnocením podat stížnost u státního tajemníka, navíc i generální ředitelství má kontrolní pravomoc. Bude záležet také na tom, jak kvalitní budou jednotlivé metodické pokyny, případně služební předpisy.
Byly tedy splněny požadavky Rekonstrukce státu?
To je složitá otázka. V rámci Rekonstrukce státu jsme měli poměrně výrazně rozdílné názory na řadu dílčích otázek. Neshodli jsme se ani na taktice postupu. Myslím, že je to u takto složitého zákona normální. Shodli jsme se například na tom, že je třeba vyřešit odměňování, ale neshodli jsme se na tom, zda kvůli nedořešenému odměňování zákon odložit nebo jej schválit a odměňování dopracovat později (poslední názor zastává Transparency International – pozn. redakce). Rozpory byly také kolem otevřených nebo uzavřených výběrových řízení. Já jsem přesvědčen o tom, že navržená uzavřená výběrová řízení jsou správná. Dílčí spory jsou v řadě dalších otázek, například v dostatečnosti ochrany whistleblowerů (whistleblower je ten, kdo upozorní na nelegitimní, neetické nebo nezákonné praktiky na pracovišti, které jdou proti veřejnému zájmu – pozn. redakce). Zároveň existuje nejednotné hodnocení kompromisů přijatých v zákoně. Transparency je hodnotí smířlivěji, někteří kolegové z Rekonstrukce státu jsou radikálnější. Oficiální postoj Rekonstrukce státu je proto vůči zákonu neutrální.
Proč by zákon v navržené podobě měl či neměl být schválen?
Domníván se, že zastavení projednávání a znovuotevření diskusí by zákonu spíše uškodilo. Například generální ředitelství státní služby je z mého pohledu naprosto nepochopitelně napadáno. Jeden z velkých problémů české státní správy je totiž nejednotnost, rozdílnost výkladu práva i postupů, resortismus. Z tohoto hlediska je sjednocující role generálního ředitelství velmi potřeba. Domnívám se, že postavení generálního ředitele je dostatečně zákonem vymezeno. Výrazy, které teď často slyšíme, „superúřad“ nebo „superúředník“, podle mého názoru nemají opodstatnění. Formální pravomoci generálního ředitele nezasahují do odborného působení ministerstev, na druhou stranu může sjednocovat organizační a personální otázky, má pravomoci při jmenování výběrových komisí. Zákon by měl být za dva roky novelizován, aby se doplnilo komplexní řešení odměňování. Při té příležitosti by bylo možné odladit místa, která se ukáží nefunkční. V tuto chvíli bych doporučoval zákon schválit s více méně minimálními změnami, i když se přiznám, že všechny pozměňovací návrhy neznám. Česká politická reprezentace zákon zemi již delší dobu dluží
Zuzana Pacinová
PhDr. Radim Bureš (*1958) vystudoval filozofii a politickou ekonomii na Univerzitě Karlově. Absolvoval půlroční stáž na St. Anthony´s College Oxfordské univerzity a v letech 1997 a 1999 dvě stáže o problematice trestní justice v USA. Přednášel aplikovanou filozofii a etiku na Filozofické fakultě Univerzity Karlovy. Od roku 1991 pracoval ve státní správě, do roku 2008 jako zástupce ředitelky v odboru prevence kriminality Ministerstva vnitra. V současnosti pracuje v Transparency International Česká republika jako programový ředitel. Byl členem ustavujícího výboru České kriminologickéspolečnosti. Působil v Evropské síti prevence kriminality, v Komisi OSN pro prevenci kriminality a trestní soudnictví a ve výborech Rady Evropy.