Krátkým pojednáním o vnitřních předpisech si dovolím přiblížit danou problematiku, a to z pohledu obecných pravidel, právního řádu (zejména pak zákoníku práce) a praktických zkušeností. Přestože je článek koncipován obecně, všechny pasáže jsou aplikovatelné pro veřejnou správu.

Veřejná správa se kromě obecně závazných právních předpisů řídí rovněž předpisy vnitřními, (interními) závaznými toliko dovnitř veřejné správy. Právními předpisy jsou ústavní zákony, zákony, zákonná opatření Senátu, nařízení vlády, právní předpisy vydávané ministerstvy a jinými správními úřady (zejména vyhlášky ústředních správních úřadů), rovněž právní předpisy vydávané orgány územních samosprávných celků v přenesené působnosti (nařízení obcí a krajů) a v neposlední řadě obecně závazné vyhlášky obcí a krajů. Pro veřejnou správu mají nemalý význam také mezinárodněprávní závazky, především mezinárodní smlouvy podle čl. 10 Ústavy, které jsou součástí právního řádu a mají aplikační přednost před zákonem. Zásadní význam pro činnost veřejné správy má s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zákon. Zákonodárnou iniciativu má vláda, poslanec nebo skupina poslanců, Senát (jako celek) a zastupitelstvo kraje.

Legislativní proces pro tvorbu zákonů (zákonodárný proces) je rámcově upraven v Ústavě. Pro státní správu, zejména pro ministerstva a jiné ústřední správní úřady, které předkládají vládě ke schválení návrhy právních předpisů nebo je samy vydávají, je pak průběh legislativního procesu obecně upraven na vládní úrovni v Legislativních pravidlech vlády. Zatímco právní předpisy jsou obecně závazné a zavazují tak neomezený okruh adresátů vně veřejné správy, předpisy interní zavazují pouze samu veřejnou správu, a to v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti (usnesení vlády zavazují v zásadě celou státní správu, vnitřní předpisy jednotlivých správních úřadů pak zavazují tyto úřady a úřady jim podřízené). Od normativních právních aktů, jakožto obecně závazných pramenů práva, odlišujeme interní normativní směrnice ⁽¹⁾.

Interní normativní směrnice (za vnitřní předpis je možno v synonymu považovat též interní předpis, vnitřní směrnici, směrnici, pokyn, vnitřní normativní akt, interní akt řízení a další pojmy, spadající do definice vnitřního předpisu) nemusejí být veřejně vyhlášeny, postačuje, jsou-li vhodným způsobem sděleny těm, jichž se týkají. Lze jimi zavazovat v příslušných věcech podřízené orgány a osoby ve vnitřních vztazích veřejné správy, jakož i podřízené organizační složky státu a státní příspěvkové organizace či jiné státní organizace ⁽²⁾. Vnitřní předpisy nejsou prameny práva, vztahy v nich obsažené nejsou právními normami. Jejich vydáváním se uskutečňuje oprávnění řídit činnost podřízených a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti řídit se pokyny nadřízených. Tato oprávnění a povinnosti vyplývají z obecně závazných, normativních právních aktů, jež jsou prameny práva ⁽³⁾.

Interní akty řízení nejsou prameny práva. Jsou to předpisy, které mají zásadně interní charakter. Orgány a též organizace je vydávají pro své pracovníky a podřízené složky a jsou závazné pouze pro tyto subjekty. Konkretizují oprávnění a povinnosti, obsažené v právních předpisech, proto také není třeba zvláštního zákonného zmocnění pro jejich vydávání. Obecné zmocnění k vydání (dávání závazných pokynů) v rámci pracovněprávních vztahů je obsaženo v zákoníku práce ⁽⁴⁾, kde je dáno vedoucímu zaměstnanci oprávnění stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny. Tyto závazné pokyny vedoucí zaměstnanec může vydat písemně. Je nadmíru příznivé a pozitivní, pokud právní předpis počítá s vydáním interního předpisu a je tedy přímo povinností jej vydat ⁽⁵⁾. Toto platí zejména z pohledu ekonomičnosti (minimalizace) a přesnosti interních předpisů.

Oblast vnitřních předpisů ⁽⁶⁾ je v obecné rovině upravena v zákoníku práce ⁽⁷⁾, kde je dána možnost k vydání vnitřních předpisů, které stanovují mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích, z nichž je oprávněn zaměstnanec. Vnitřní předpis může stanovit práva podle výše uvedeného, také tehdy, jestliže to na něj bylo kolektivní smlouvou přeneseno. Vnitřní předpis nesmí ukládat povinnosti jednotlivým zaměstnancům. Jedná se tedy o „kolektivní vnitřní předpis“, vydávaný v případech nevytvoření odborové organizace. Také správní úřady jsou zaměstnavateli a proto vydávají i interní předpisy tohoto charakteru.

Z citace ustanovení § 1 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá subsidiarita zákoníku práce. Zejména § 1 odst. 2 zákona č. 312/2002 Sb., „na pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků se vztahuje zákoník práce, nestanoví-li tento zákon jinak“. To znamená, pokud není výslovně určitá oblast upravena v zákoně o úřednících nebo není přímo vyloučen zákoník práce, v obecné rovině se použije zákoník práce jako právní předpis obecný pracovněprávní oblasti. Z tohoto pohledu jsou tedy ustanovení zákoníku práce, vztahující se k vnitřním předpisům, závazná i pro územní samosprávné celky ⁽⁸⁾. Na některé zaměstnance, kteří mají zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku, se zákon č. 312/2002 Sb., nevztahuje ⁽⁹⁾ a jejich vztah k územnímu samosprávnému celku se řídí pouze zákoníkem práce ⁽¹⁰⁾.

Úkoly zaměstnavatele v rámci obce plní starosta ⁽¹¹⁾, tajemník, pokud je jeho funkce zřízena ⁽¹²⁾, v rámci hlavního města Prahy ⁽¹³⁾ ředitel magistrátu ⁽¹⁴⁾ a v rámci kraje plní funkci statutárního orgánu zaměstnavatele ředitel krajského úřadu ⁽¹⁵⁾. Na základě výše uvedených skutečností lze dovodit, že na nejvyšší úrovni územně samosprávného celku má možnost a někdy povinnost vydávat vnitřní předpisy starosta obce, tajemník obce, ředitel magistrátu hlavního města Prahy, primátor hlavního města Prahy, ředitel krajského úřadu a hejtman kraje. Tímto jistě není dotčena možnost vydávat vnitřní předpisy dalším vedoucím zaměstnancům v rámci územně samosprávného celku, tedy vedoucím odborů a oddělení.

Pro bližší konkretizaci a pochopení interních předpisů je možné definovat interní předpis v následujících bodech (vycházejíce ze zákoníku práce a praktických zkušeností, které konkretizují některé povinnosti a je možné je vztáhnout jako obecné povinnosti pro přípravu, vydávání a závaznost vnitřních předpisů):

• Vnitřní předpis musí být vydán písemně.
• Nesmí být v rozporu s právními předpisy.
• Nesmí být vydán se zpětnou účinností, jinak je zcela nebo v dotčené části neplatný ⁽¹⁶⁾. Vydává se zpravidla na dobu určitou, ale může být i na dobu neurčitou.
• Vnitřní předpis je závazný pro zaměstnavatele (pro tvůrce vnitřního předpisu) a pro všechny jeho zaměstnance (adresáty vnitřního předpisu).
• Nabývá účinnosti dnem, který je v něm stanoven, nejdříve však dnem, kdy byl u zaměstnavatele vyhlášen (tedy vhodným způsobem publikován).
• Zaměstnavatel je povinen zaměstnance seznámit s obsahem nebo zrušením vnitřního předpisu. Je vhodné přímo stanovovat platnost (tedy datum vydání) a i účinnost (je možnost i spojení, ovšem jako přínosné se jeví, zejména z důvodu lhůty na seznámení se s interním předpisem, stanovit určitou dobu. Adekvátní je lhůta 15 dnů od vydání (od platnosti) interního předpisu ⁽¹⁷⁾.
• Vnitřní předpis musí být všem zaměstnancům zaměstnavatele přístupný.
• Zaměstnavatel (vydavatel vnitřního předpisu) je povinen uschovat vnitřní předpis ⁽¹⁸⁾, a to i po dobu skončení jeho platnosti ⁽¹⁹⁾.

Vnitřní předpisy je možné rozdělit podle obsahu a povinnosti vydání, na předpisy:

• které je nutné přijmout, vycházejíce z právního řádu ČR (například přijetí pracovního řádu dle § 306 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce či přijetí spisového řádu podle § 66 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů);
• které je vhodné přijmout z důvodu vydávání závazných pokynů a úkolů (například vnitřní předpis zakládající vypracování určitého úkolu);
• další, které mají povahu oznámení, jsou vydávány z důvodu informovanosti (například oznámení o výběrovém řízení).

Platnost i účinnost interního předpisu je aplikována obdobně jako u právních předpisů, tedy vychází z obecné teorie práva. Interní předpisy nabývají platnosti (stávají se tedy součástí všech platných, vydaných, vnitřních předpisů) dnem jejich vyhlášení (uveřejněním, publikací, tedy s předpisy s nimiž jsou vhodně seznámeni jejich adresáti). Dnem vyhlášení interního předpisu je den jeho rozeslání, rozdání adresátům (zaměstnancům, podřízeným organizacím). Není-li stanovena účinnost pozdější, nabývají interní předpisy účinnosti (tedy možnost i být aplikovatelnými na právní vztahy jimi upravené, neboli působit následky a zavazovat) dnem vyhlášení či je možno využít již výše uvedené patnáctidenní lhůty ⁽²⁰⁾. Ta lhůta je stanovena zákonem pro právní předpisy, těžko ji nějakou analogií přenést i na předpisy neprávní.

Další významnou náležitostí vnitřních předpisů je jejich dostupnost. Každý interní předpis, který zakládá určitou povinnost a má být adresován určité skupině osob (i vnitřní předpis je normativní a neměl by být určen konkrétní osobě – pokud ano, tak pouze nepřímo tím, že danou funkci či pozici zastává jenom jedna osoba), musí být dostupný. Významným atributem vnitřních předpisů je též jejich závaznost.

Závaznost interního předpisu je dána jeho původcem. Okruh, rozsah adresátů interního předpisu, tedy daná závaznost pro adresáty vnitřního předpisu, se odvíjí od funkce původce, tedy od postavení a možnosti úkolovat a nařizovat úkoly skupině osob ⁽²¹⁾. Je též možné přikazovat určitou povinnost interním předpisem prostřednictvím zmocnění pro určitého zaměstnance (vedoucího zaměstnance nižšího článku řízení). Na základě tohoto zmocnění je například vydán interní předpis, upravující podrobněji určitou problematiku či je dána možnost úkolovat další adresáty v dané problematice (ovšem vždy v rámci a rozsahu zmocnění).

Pro erudovanější a formálně přesné vnitřní předpisy je vhodné stanovit základní pravidla. Tímto je myšleno vydat pravidla pro přípravu a legislativní přijetí vnitřních předpisů. Tato pravidla (vydaná též jako vnitřní předpis) by měla upravovat celý legislativní proces, spojený s tvorbou interních aktů řízení. Může stanovit:

• které předpisy jsou interní akty řízení (tedy pokud je více druhů vnitřních předpisů jednoho původce);
• věcnou příslušnost - věcná příslušnost k jednotlivému vnitřnímu předpisu, která vyplývá z působnosti vymezené například organizačními řády;
• postup vytváření předpisu - například věcný gestor zpracuje návrh ⁽²²⁾, návrh jde do připomínkového řízení, pak následuje vypořádání připomínek a posléze vnitřní předpis jde do schvalovacího procesu (kde předpis schvaluje původce, který má oprávnění předpis schválit, podepsat ⁽²³⁾). Závěrem je předpis publikován a distribuován podle daného řádu ⁽²⁴⁾.

Chci ještě zmínit několik okruhů vnitřních předpisů, které by bylo vhodné přijmout (některé je nutné přijmout, například pracovní řád, spisový řád), aby upravovaly určité vztahy, zadávaly úkoly a informovaly adresáty, a to též pro územně samosprávné celky. Jedná se například o:

• předpis, kterým by byla stanovena pravidla pro přípravu a vyhlašování interních aktů řízení;
• předpis, kterým se stanoví organizace (organizační řád);
• předpis, kterým se vydává pracovní řád;
• předpis, kterým se vydává spisový řád, skartační řád;
• kolektivní smlouvu (tedy následné vydání informativního charakteru o podpisu kolektivní smlouvy), tedy smlouvu mezi odborovou organizací (odborovými organizacemi) a zaměstnavatelem (pokud nepůsobí u zaměstnavatele odborová organizace, může vnitřní předpis stanovit mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích);
• předpis, kterým se upravuje problematika utajovaných informací.

Na závěr si dovolím konstatovat a upozornit, že si každý vedoucí zaměstnanec ve veřejné správě, ať již ministr či tajemník obecního úřadu, musí uvědomit důležitost vnitřních předpisů. Interní předpisy někoho zavazují či informují, někdo se jimi má řídit a zejména z tohoto pohledu je nutné jim přikládat patřičný zřetel. Lze doufat, že tímto článkem jsou dána určitá doporučení, připomenuty zásady a systematizována charakteristika vnitřních předpisů. V neposlední řadě je také mou milou povinností poděkovat JUDr. Vítu Šťastnému za jeho přínosné poznatky a pomoc při korekci článku.

Text: JUDr. František Vavera, Ph.D., Ministerstvo vnitra
 

Poznámky:

1. Možno použít synonyma: vnitřní předpis, vnitřní směrnice, interní předpis, interní směrnice, interní akt řízení, vnitřní instrukce či vnitřní příkaz, atd.
2. Interní předpisy je též možné též vydat jako utajovanou informaci, dle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti a dalších souvisejících předpisů (interní předpisy mohou tedy též obsahovat utajované informace).
3. Více viz: Gerloch, A. Teorie práva. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2002.; Knapp, V. Teorie práva. Praha: C.H.Beck, 1995.
4. Ustanovení § 11 odst. 4 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, kde dále s pojmem vnitřní předpis nakládá, například § 2 odst. 2, 3, § 13, § 37 odst. 5. Předešlá právní úprava, zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, tuto možnost vedoucím zaměstnancům umožňovala v § 9 odst. 3, s pojmem vnitřní předpis též dále nakládala.
5. Například § 306 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce (vydání pracovního řádu), odkaz na § 303 odst. 1, kde je též citována v písm. e) a f) povinnost vydat pracovní řád pro zaměstnance územních samosprávných celků, zařazených do obecního úřadu, městského úřadu, magistrátu statutárního města nebo magistrátu územně členěného statutárního města, úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, krajského úřadu, Magistrátu hlavního města Prahy a úřadu městské části hlavního města Prahy, s výjimkou úředníků územních samosprávných celků podle zvláštního právního předpisu; a též pro zaměstnance územních samosprávných celků zařazených v obecní policii.
6. S omezením toho, kde není vytvořena odborová organizace.
7. Ustanovení § 305 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce.
8. Územním samosprávným celkem je obec a kraj, tedy též hlavní město Praha, město, statutární město a městská část hlavního města Prahy. Úředníkem se rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku, podílející se na výkonu správních činností, zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy.
9. Viz § 1 odst. 3 zákona č. 312/2002 Sb.
10. Zákon o úřednících se vztahuje na některé zaměstnance zařazené v krajském, obecním úřadě atd.
11. Ustanovení § 103 odst. 4 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, dává pravomoc starostovi plnit obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu. Jedná se pouze o obdobné úkoly a z tohoto pohledu není dána pravomoc starostovi vystupovat k uvolněným členům zastupitelstva jako k podřízeným zaměstnancům, a to z důvodu neexistence zaměstnaneckého poměru.
12. Ustanovení § 103 odst. 4 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Tajemníkovi je jako statutárnímu orgánu zaměstnavatele dána povinnost vydávat spisový řád, skartační řád a pracovní řád obecního úřadu a další vnitřní směrnice obecního úřadu, nevydává-li je rada obce (§ 110 odst. 4 písm. e) zákona o obcích).
13. Dle ustanovení § 72 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů má primátor obdobné postavení jako hejtman kraje.
14. § 81 odst. 5 písm. d) a e) zákona o hlavním městě Praze: ředitel magistrátu plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele vůči zaměstnancům hlavního města Prahy, zařazeným do Magistrátu a vydává svým nařízením zejména pracovní řád, spisový řád a skartační řád Magistrátu.
15. Ustanovení § 69 odst. 2 písm. c) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Ovšem z § 61 odst. 3 písm. h) citovaného zákona plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele vůči uvolněným členům zastupitelstva a řediteli, hejtman kraje. Jedná se pouze o obdobné úkoly a z tohoto pohledu není dána pravomoc hejtmanovi, potažmo primátorovi hlavního města Prahy, vystupovat k uvolněným členům zastupitelstva jako k podřízeným zaměstnancům, a to z důvodu neexistence zaměstnaneckého poměru.
16. Retroaktivita sice v obecné rovině není přípustná a zásada zákazu retroaktivity by měla být vztažena též na interní přepisy (někdy nastane případ, kdy vnitřní předpis nabude účinnosti zpětně, a to z důvodu nutnosti sladění s nabytím účinnosti právního předpisu, který provádí).
17. Jedná se o datum stanovené analogicky podle vydávání ve Sbírce zákonů, když není přímo stanovena účinnost právního předpisu. Je nutné brát toto datum jako vhodný návrh, rozhodně ne však jako dogma.
18. Tato praxe vychází ze zkušeností v soudních sporech, kdy jsou někdy vyžadovány vnitřní předpisy jako důkazní prostředek.
19. Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
20. Určitá obdoba obecné legisvakanční lhůty.
21. Například při vydání interního předpisu generálního ředitele společnosti (ministra) nařizujícího vykonat určitý úkol pro své podřízené zaměstnance (může být i dána povinnost vykonat prostřednictvím dalších řídících článků).
22. Může se jednat u menší organizace (orgány) o jednu osobu (útvar), která vytváří všechny interní předpisy.
23. Jedná se o vedoucího zaměstnance (například generální ředitel, ředitel, ministr).
24. Tímto je myšlen kruh adresátů, kterým je předpis určen.