Aktuální problémy při aplikaci § 16 zákona o obcích - Práva občana obce
Příloha
Práva občanaNásledující text stručně pojednává o některých aktuálních problémech, které se mohou v praxi vyskytnout v souvislosti s uplatňováním práv občana obce podle § 16 zákona o obcích, konkrétně v souvislosti s právem vyjádřit na zasedání zastupitelstva své stanovisko k projednávaným věcem, právem požadovat projednání určité záležitosti v samostatné působnosti zastupitelstvem nebo radou obce a právem podávat orgánům obce podněty, návrhy a připomínky. Výklad vychází především z dostupné soudní judikatury, kterou dále rozvíjí a doplňuje. Reaguje na existující praktické problémy a pochopitelně nemůže poskytnout odpovědi na veškeré možné otázky, které v souvislosti s právy občana obce mohou vzniknout.
I. Právo občana obce vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce svá stanoviska k projednávaným věcem
Podle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích má občan obce, který dosáhl věku 18 let, právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem. Při výkladu i aplikaci tohoto ustanovení je přitom nutné respektovat ústavněprávní rozměr práv uvedených v § 16 odst. 2 zákona o obcích, která svou podstatou představují zákonné provedení obecného práva podle čl. 21 odst. 1 Listiny podílet se na správě věcí veřejných; to znamená, že práva občana obce podle § 16 odst. 2 musí být principiálně interpretována způsobem maximálně šetřícím jejich smysl, tedy v zásadně „ve prospěch“ občana obce.
Z ústavního rozměru práv občana obce předně vyplývá, že právo vyjádřit stanovisko k projednávané věci na zasedání zastupitelstva obce je dáno zákonem, zákon toto právo přímo zakládá. Jednací řád sice může stanovit bližší podrobnosti pro jeho uplatňování, samotná existence a možnost realizace tohoto práva však není podmíněna „provedením“ v jednacím řádu zastupitelstva obce. Opačný výklad, který by možnost výkonu práva vyjádřit se k projednávané věci podmínil výslovným ustanovením jednacího řádu, by byl zcela zjevně v rozporu s účelem tohoto práva, neboť by činil jeho existenci závislou na (ne)aktivitě orgánu, vůči kterému toto právo směřuje (právu občana obce podle § 16 odst. 2 písm. c/ přitom odpovídá povinnost zastupitelstva obce umožnit občanovi obce jeho adekvátní, účinnou, realizaci).
Samotný způsob, jímž má být právo podle § 16 odst. 2 písm. c) realizováno, zákon o obcích neupravuje a jeho stanovení přenechává až jednacímu řádu. Z textu zákona i z podstaty tohoto práva však lze dovodit určité minimální požadavky, které musí zastupitelstvo obce i jeho jednací řád respektovat, aby nedošlo k jeho porušení či nepřípustnému omezení. Z dikce ustanovení § 16 odst. 2 písm. c) předně vyplývá, že občanovi obce musí být dána možnost vyjádřit se k věci aktuálně projednávané, tzn. musí ji mít dříve, než je přijato příslušné usnesení, respektive dříve, než je věc definitivně vyřízena (zákon hovoří o „projednávané věci” a nikoli o „věci projednané“). Požadavkem zákona přitom je, aby občan mohl vyjádřit své stanovisko při projednávání každého bodu (v rámci diskuse k projednávanému bodu, například po rozpravě zastupitelů před schvalováním usnesení). Zákonu proto nebude odpovídat postup, při kterém je do programu zasedání zařazen jeden bod určený k vyjadřování občanů souhrnně ke všem navrženým bodům programu před jejich samotným projednáváním (například bod č. 1 programu – stanoviska občanů kprojednávaným věcem), pokud v rámci dalšího projednání jednotlivých bodů již občanovi možnost vyjádřit stanovisko není dána.(1) Na druhou stranu je povinností občana obcehovořit k projednávané věci, tzn. pouze k aktuálněprojednávanému bodu jednání. Hovoří-li občan obce o záležitostech, které nejsou předmětem daného bodu jednání (jeho vyjádření nemá žádnou věcnou souvztažnost k projednávanému bodu), nebude se již jednat o realizaci práva podle § 16 odst. 2 písm. c) a z tohoto důvodu by bylo možno občanovi i odejmout slovo.(2)
V rámci práva podle § 16 odst. 2 písm. c) je občan obce oprávněn vyjádřit stanovisko k jakékoli projednávané věci (bez ohledu na to, zda k ní bude přijímáno usnesení či zda jde jen o „informaci zastupitelům“), tedy včetně návrhu „programu zasedání“.(3) To však neznamená, že by občan obce byl oprávněn v rámci tohoto práva závazným způsobem navrhovat zařazení nových bodů k projednání na právě probíhajícím zasedání zastupitelstva obce (například požadavkem na doplnění programu zasedání), a to ani s odkazem na § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích; takové právo totiž přísluší pouze osobám uvedeným v § 94 odst. 1, což vyplývá ze spojení tohoto ustanovení s § 94 odst. 2 zákona o obcích.(4)
Jednací řád, který upravuje podrobnosti o jednání zastupitelstva a který vydává zastupitelstvo obce na základě § 96 zákona o obcích, by měl s ohledem na § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích mimo jiné blíže konkretizovat právo občana obce vyjádřit své stanovisko. Bližší podmínky stanovenéjednacím řádem mohou výkon tohoto práva pouze přiměřeným způsobem „usměrnit“, nemohou jej však zcela vyloučit či stanovit taková omezení, která by jeho výkon de facto znemožnila (například nelze omezit délku vystoupení občana pouze na 30 vteřin). Kromě úpravy procedurálních otázek (způsobu udělování slova, přihlašování do diskuse, pořadí vystupujících a tak podobně) bude přípustné i omezení délkyvystoupení každého občana obce k jednotlivému bodu (tato doba přitom musí být dostatečná k tomu, aby občan obce mohl své právo vůbec uplatnit). Jednací řád může rovněž upravit oprávnění předsedajícího odejmout občanovi obce slovo, pokud nebude hovořit k projednávané věci či pokud překročí stanovený časový limit (v těchto případech by zřejmě bylo přípustné slovo odejmout, i pokud by jednací řád takovou možnost výslovně neupravil, neboť občan obce zde překračuje rozsah svého práva a odejmutí slova by proto mohlo být chápáno jako opatření nutné k řádnému průběhu zasedání). I když jednací řád výkon práva podle § 16 odst. 2 písm. c) žádným způsobem neupraví, nebude jej možno z tohoto důvodu považovat za odporující zákonu, neboť právo občana obce existuje přímo ze zákona a je realizovatelné i bez jeho podrobnějšího „provedení“ v jednacím řádu (je tedy zcela na rozhodnutí zastupitelstva obce, zda možnosti toto právo blíže regulovat využije či nikoli). Pokud jednací řád žádné podrobnosti neupravuje, platí, že je povinností zastupitelstva umožnit občanovi obce vyjádřit se v rámci projednávání každého bodu před přijetím rozhodnutí (případný časový limit by zastupitelstvo zřejmě mohlo, není-li stanoven přímo v jednacím řádu, usnést ad hoc, neboť i jednací řád je svou povahou „rozhodnutím“ zastupitelstva obce).
Porušení práva občana obce vyjádřit se k projednávaným bodům ze strany zastupitelstva obce je porušením zákonem stanovené povinnosti a může být předmětem kontroly výkonu samostatné působnosti podle § 129a zákona o obcích. Takové jednání zastupitelstva obce přitom je i zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s.(5), proti kterému se může občan obce bránit žalobou ve správním soudnictví (za splnění všech dalších podmínek předpokládaných soudním řádem správním).
II. Vztah práva občana obce požadovat projednání určité záležitosti v samostatné působnosti radou nebo za zastupitelstvem obce a práva podávat orgánům obce návrhy, podněty a připomínky
Ustanovení § 16 odst. 2 zakládá občanovi obce, který dosáhl věku 18 let, právo požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce; je-li žádost podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů (písm. f/); a dává mu právo podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty; orgány obce je vyřizují bezodkladně, nejdéle však do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů (písm. g/). Současná podoba těchto ustanovení je přitom výsledkem pozměňovacích návrhů uplatněných při projednávaní vládní předlohy zákona o obcích(6), na jejichž základě bylo původně jedno právo občana obce požadovat projednání určité záležitosti orgány obce rozděleno do nynějších dvou práv. Tím však v praxi vznikl interpretační problém s ne zcela zřejmým vztahem dotčených ustanovení v případě podání adresovaných zastupitelstvu nebo radě obce. Přitom se nejedná o otázku ryze teoretickou, jak by se na první pohled mohlo zdát, neboť zatímco právo podle § 16 odst. 2 písm. f) dává zastupitelstvu nebo radě obce možnost rozhodnout, zda se předloženou záležitostí budou věcně zabývat (zda ji projednají), odpovídá právu podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích povinnost příslušného orgánu obce návrh, připomínku či podnět vyřídit, což znamená jej v zásadě věcně posoudit a zaujmout k němu stanovisko (blíže viz další text k výkladu práv podle § 16 odst. 2 písm. f/ a g/ zákona o obcích).
Zatímco ustanovení § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích se vztahuje na požadavek projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti, adresovaný radě nebo zastupitelstvu obce, hovoří ustanovení § 16 odst. 2 písm. g) o návrhu, připomínce a podnětu, aniž blíže specifikuje orgán obce, který je povinen takové podání vyřídit. Otázkou proto je, zda se ustanovení písm. g) zákona o obcích vztahuje i na zastupitelstvo a radu obce, jinak řečeno zda v případě návrhu, připomínky nebo podnětu jim adresovaných jsou tyto orgány povinny postupovat podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích. Akceptování této možnosti by přitom znamenalo, že zatímco podnět, připomínka či návrh, určené zastupitelstvu obce nebo radě obce podle § 16 odst. 2 písm. g), by musely být těmito orgány vždy (věcně) vyřizovány, v případě výslovně formulovaného požadavku na projednání obsahově totožné záležitosti podle § 16 odst. 2 písm. f) by mohly samy rozhodnout, zda se jí budou věcně zabývat či nikoli (ponecháváme přitom stranou případy kvalifikované žádosti dle tohoto ustanovení). To by znamenalo, že podání týkající se jedné otázky, adresované radě či zastupitelstvu obce, avšak pouze jinak formulované, by v jednom případě věcně vyřizováno (projednáno) být nemuselo, zatímco v druhém případě ano. Tím by však bylo občanovi obce přiznáno ve vztahu k radě a zastupitelstvu obce privilegované postavení v podobě oprávnění závazně „doplňovat“ program jednání těchto orgánů, které by bylo dokonce silnější i oproti postavení „obyčejného“ člena zastupitelstva obce, u kterého zákon doplnění bodu do programu zasedání zastupitelstva obce (na základě jím vzneseného návrhu dle § 82 písm. a/) výslovně podmiňuje souhlasem zastupitelstva obce – ať již v rámci schvalování návrhu programu, pokud zastupitel svůj požadavek uplatnil před zahájením zasedání v souladu s § 102 odst. 1 zákona o obcích prostřednictvím rady obce, nebo až v rámci probíhajícího zasedání, pokud byl návrh uplatněn postupem podle § 94 odst. 1 a 2 zákona o obcích. Uvedený výklad by přitom neodpovídal ani zákonem o obcích zvolené koncepci fungování orgánů obce, neboť zatímco v případě „výkonných“ orgánů obce je logické, že tyto orgány se podněty věcně zabývají vždy, vychází právní úprava činnosti rady a zastupitelstva obce z toho, že tyto orgány si při schvalování programu svého zasedání či své schůze samy určují, jakými otázkami se budou zabývat.
Proti nastíněnému závěru o aplikovatelnosti § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích i ve vztahu k podáním adresovaným zastupitelstvu nebo radě obce svědčí kromě důvodů uvedených v předchozím odstavci rovněž (a zejména) zákonem předpokládaný způsob, jímž tyto orgány jednají a rozhodují (realizují svou pravomoc). Tyto kolektivní orgány totiž mohou jednat a rozhodovat pouze na svých zasedáních či schůzích, a tudíž vyřízení jakéhokoli podání, tedy i podání podle § 16 odst. 2 písm. g), radou nebo zastupitelstvem obce, by nutně muselo být spojeno s jeho projednáním (jinak řečeno s podáním návrhu, připomínky či podnětu, adresovaných zastupitelstvu nebo radě obce je vždy, byť implicitně, spojen požadavek na projednání dané záležitosti těmito orgány). To by však znamenalo, že ačkoli písm. f) hovoří o požadavku projednání určitézáležitosti, zatímco písm. g) o podání návrhu, připomínky čipodnětu(7), ve skutečnosti by byl základ obou práv ve vztahu k zastupitelstvu či radě obce totožný, neboť v obou případech by jim odpovídala povinnost zastupitelstva či rady obce zabývat se danou věcí na svém zasedání nebo schůzi, tj. povinnost projednat ji. Protože však v případě práva podle písm. g/ je povinností příslušného orgánu podání věcně vyřídit, zatímco v případě práva podle písm. f/ nikoli, a protože každou jednotlivou otázku by bylo možno zastupitelstvu či radě předložit podle obou ustanovení (v zásadě pouze v závislosti na zvolené formulaci konkrétního podání), došlo by akceptováním shora uvedeného výkladu ke stavu, kdy by dvě ustanovení ukládala v obsahově identické věci odlišný postup, což nelze považovat za uspořádání odpovídající vztahu občana obce, zastupitelstva a rady obce.
Z uvedených důvodů proto nemůže rozlišovací hledisko obou práv spočívat v obsahu samotného práva (respektive v obsahu učiněného podání), ale v orgánu, vůči kterému právní úprava konkrétní právo směřuje, neboť zatímco text písm. g) tento orgán blíže neurčuje, hovoří písm. f) výslovně o zastupitelstvu a radě obce. To pak znamená, že v případě podání adresovaného radě nebo zastupitelstvu obce, které se týká samostatné působnosti vykonávané těmito orgány (a je-li k jeho vyřízení nutné věc těmto orgánům předložit), bude třebapostupovat vždy v režimu § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích. Naproti tomu bude-li podání (návrh, připomínka či podnět) týkající se samostatné působnosti určeno jinému orgánu obce (starostovi, obecnímu úřadu, obecní policii), bude nutné je vyřídit podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích (tj. včetně obligatorního věcného posouzení předložené otázky). Ustanovení § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích se tedy nevztahuje na podání určená zastupitelstvu nebo radě obce, vůči nimiž je třeba vždy postupovat podle speciálního § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích. Tento přístup přitom umožňuje adekvátní řešení shora nastíněných obtíží, při nichž by pouhou odlišnou formulací podání, byť by se obsahově jednalo o identickou záležitost, bylo možno předurčovat postup zastupitelstva či rady obce a závazně ovlivňovat program zasedání či schůze těchto orgánů.
Z tohoto hlediska je proto potřebné i dovětek ustanovení § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích, upravující lhůtu pro vyřízení návrhu, připomínky nebo podnětu, který se týká působnosti zastupitelstva obce,(8) vykládat tak, že prodloužená lhůta se týká případů, kdy je podání, které se týká otázek náležejících do působnosti zastupitelstva obce, adresováno jinému orgánu než zastupitelstvu obce.
III. Právo občana obce požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce
Podle § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích má občan obce, který dosáhl věku 18 let, právo požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce; je-li žádost podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů; jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů. Zákon však výslovně neupravuje způsob, jímž má být toto právo uplatněno, a nestanoví ani povinnosti příslušných orgánů obce, které tomuto právu odpovídají, zejména pokud jde o postup při vyřizování uplatněného požadavku. Řešení obou těchto otázek je proto nutné dovozovat výkladem, a to nejen ze zákonného textu, ale též z podstaty uvedeného práva, které má svůj základ v ústavním pořádku, konkrétně v čl. 21 odst. 1 Listiny, zaručujícímu právo účasti na správě věcí veřejných, a v čl. 18 odst. 1 Listiny, jímž je upraveno právo petiční(9) (ústavněprávní základ práva dle § 16 odst. 2 písm. f) přitom nutně znamená, že zákonná úprava by měla být interpretována v zásadě způsobem maximálně respektujícím smysl tohoto práva – srov. k tomuto přístupu například nález Ústavního soudu ze dne 15. prosince 2004, sp. zn. I. ÚS 344/04).
Ustanovení § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích rozlišuje dva možné způsoby uplatnění požadavku na projednání určité záležitosti ze samostatné působnosti, jimž odpovídají odlišné povinnosti zastupitelstva či rady obce při jeho vyřizování. Zákon počítá s prostou žádostí, kterou může podat kterýkoli občan obce (či více občanů obce) a s kvalifikovanou žádostí, která musí být podána nejméně 0,5 % občanů obce (při zkoumání, zda byla tato podmínka splněna, by se mělo vycházet z údaje podle evidence obyvatel, neboť „občanství obce“ je podle § 16 odst. 1 písm. b/ zákona o obcích spojeno s trvalým pobytem v obci).(10) Zatímco v prvním případě zákon žádnou formu prouplatnění tohoto práva nestanoví, což znamená, že může být uplatněno písemně i ústně (tato forma by však v podstatě připadala do úvahy jen na zasedání zastupitelstva, a pouze je-li v programu zasedání vyhrazen zvláštní bod pro vznášení požadavků občanů obce), v případě druhém, tedy jde-li o kvalifikovanou žádost, je nutné respektovat zákonem předpokládanou formu a takovou žádost podávat písemně (což vyplývá z dikce tohoto ustanovení – „...je-li žádost podepsána...“). Ze žádosti by přitom mělo být ověřitelné, zda jsou splněny zákonem stanovené podmínky, tzn. zda jednotlivé podepsané osoby jsou skutečně občany obce (podpůrně lze například využít ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním). Žádost by měla být adresována příslušnému orgánu obce, tedy zastupitelstvu či radě obce, a měl by z ní jasně vyplývat požadavek, aby určitá záležitost byla tímto orgánem projednána (žádost se samozřejmě doručuje „obci“ obvyklým způsobem).
Podle povahy žádosti se liší i způsob, jímž má být obcívyřízena (tzn. liší se povinnosti orgánů obce, které odpovídají právu občana obce podle § 16 odst. 2 písm. f/). V obou případech by měl být příslušný orgán (rada či zastupitelstvo) s uplatněným požadavkem seznámen na svém zasedání či schůzi (to znamená navrhovaný požadavek by měl být zařazen do návrhu programu jako samostatný bod, případně v rámci bodu, ve kterém jsou „souhrnně“ projednávány jednotlivé podněty a návrhy občanů), a to zpravidla na nejbližším zasedání nebo schůzi (mělo by se tak stát v přiměřené době, respektive bez zbytečných průtahů, ode dne vznesení požadavku; tato doba bude individuální a může být ovlivněna například složitostí přípravy podkladů a podobně). Rozdíl pak spočívá v dalším postupu – zatímco v případě prosté žádosti je na rozhodnutí příslušného orgánu obce(rady či zastupitelstva), zda předloženou záležitost věcně projedná (zda ji zařadí do programu zasedání či nikoli a bude se jí dále zabývat), v případě kvalifikované žádosti vyplývá z § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích povinnost příslušného orgánu obce záležitost vždy věcně projednat, a to ve lhůtách v tomto ustanovení určených.(11) Lze nicméně doporučit - vzhledem k již výše zmíněnému ústavnímu rozměru práva podle § 16 odst. 2 písm. f) -, aby i v případě prostých žádostí bylo upřednostňováno věcné projednání dané záležitosti a k odmítnutí takového projednání by se mělo přistupovat jen v odůvodněných případech, například byla-li totožná záležitost téhož občana obce již dříve projednána a nová žádost neobsahuje žádné nové skutečnosti nebo jde-li ze strany občana obce o zjevné zneužívání práva podle § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích (což vyplývá z obecné zásady, podle které není výkonem práva jeho zneužívání či jeho realizace v rozporu se zákonem nebo s dobrými mravy).
Zákonným limitem práva podle § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích je, aby se uplatněný požadavek týkal záležitosti v samostatné působnosti příslušného orgánu. Jestliže žádost takovou podmínku nesplňuje (například domáhal-li by se občan obce na zastupitelstvu obce projednání rozhodnutí o přestupku proti veřejnému pořádku), není samozřejmě povinností označeného orgánu takovou věc postupem dle § 16 odst. 2 písm. f) projednat. Vzhledem k obecné právní zásadě, podle níž musí být každé podání posuzováno podle svého obsahu, bude třeba v těchto případech zvážit, zda požadavek občana obce není jiným podáním, a pokud ano, vyřídit jej v příslušném procesním režimu. Je-li přitom tato otázka nesporná, není třeba žádost ani předkládat zastupitelstvu či radě obce k posouzení, zda jde o záležitost týkající se samostatné působnosti. S tím souvisí též otázka, jakým způsobem vyřídit žádost o projednání určité záležitosti, která se sice vztahuje k samostatné působnosti, avšak jiného orgánu než toho, který je adresátem uplatněného požadavku (například je-li žádáno projednání prodeje nemovitosti radou obce nebo pronájmu zastupitelstvem obce). V těchto případech nic nebrání orgánu obce, aby respektoval požadavek uvedený v žádosti o projednání, věcí se zabýval, a není-li k jejímu řešení sám příslušný, měl by ji předložit (předat) orgánu příslušnému (a to včetně svého případného stanoviska či doporučení).
Co se rozumí projednáním (jde-li o kvalifikovanou žádost nebo pokud příslušný orgán rozhodl, že se bude věcně zabývat i záležitostí na základě prosté žádosti) zákon o obcích výslovně nestanoví. V každém případě by daná záležitost měla být součástí programu zasedání (buď jako samostatný bod nebo v rámci „souhrnného“ bodu vyhrazeného k projednávání podnětů a žádostí občanů); jde-li o zasedání zastupitelstva obce, měla by při jejím projednání být otevřena diskuse a měla by být přítomným občanům obce dána možnost uplatnit své stanovisko k této projednávané věci podle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích. Bude záležet na povaze věci i na zvyklosti v dané obci, zda zastupitelstvo či rada obce k projednávané záležitosti přijme usnesení či nikoli (pokud projednávaná záležitost nevyžaduje rozhodnutí, bývá někdy v praxi přijímáno usnesení o tom, že zastupitelstvo věc „vzalo na vědomí“). Zákon (na rozdíl od původního legislativního návrhu) nestanoví, zda je třeba občana obce informovat o výsledku projednání jeho záležitosti (respektive o tom, zda jeho záležitost vůbec bude projednávána). Z hlediska požadavků dobré správy lze takové informování doporučit (například dopisem starosty obce nebo zveřejněnou informací na úřední desce obecního úřadu, jde-li o kvalifikovanou žádost). Informovat podatele však výslovnou zákonnou povinností není (zákonu je učiněno zadost rozhodnutím o požadavku na projednání, případně samotným projednáním příslušným orgánem), a pokud se tak nestane, nelze v tomto postupu spatřovat porušení zákona (zápisy i usnesení ze zasedání zastupitelstva obce a usnesení rady obce jsou ostatně každému občanovi obce přístupné podle § 16 odst. 2 písm. e/ zákona o obcích a tedy každý občan obce se může se způsobem vyřízení svého požadavku seznámit).
Z ustanovení § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích však nevyplývá právo občana obce podávat návrh na zařazení nového bodu na program právě probíhajícího zasedání zastupitelstva obce, a to ani s odkazem na § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích, i kdyby by byl takový požadavek vznesen v rámci bodu, při kterém je projednáván a schvalován „program zasedání“. Právo navrhovat zařazení dalších bodů na program probíhajícího zasedání totiž přísluší pouze osobám uvedeným v § 94 odst. 1, což vyplývá ze spojení tohoto ustanovení s § 94 odst. 2 zákona o obcích.(12)
K porušení práva občana obce podle § 16 odst. 2 písm. f) může dojít už tím, že požadavek na projednání určité záležitosti není příslušnému orgánu vůbec předložen, nebo tím, že v případě kvalifikované žádosti není daná záležitost projednána v zákonem stanovené lhůtě. Z hlediska zákona o obcích se v těchto případech nabízí možnost provedení kontroly výkonu samostatné působnosti podle § 129a zákona o obcích. Pokud by k porušení práva došlo usnesením rady či zastupitelstva obce, bylo by možno uvažovat též o realizaci dozorových opatření podle § 124 zákona o obcích (i v tomto případě bude nutné zvažovat, zda pro uplatnění takových opatření bude splněno i materiální hledisko, tedy zda dozorový zásah ze strany státu zcela nepochybně vyžaduje ochrana zákona – srov. čl. 101 odst. 4 Ústavy).(13) S přihlédnutím k citované judikatuře by se mohlo jednat i o nezákonný zásah, jemuž se lze bránit žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s.
IV. Právo občana obce podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty
Podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích má občan obce, který dosáhl věku 18 let, právo podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty; orgány obce je vyřizují bezodkladně, nejdéle však do 60 dnů; jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů. Zákon však podrobněji nespecifikuje způsob, jímž má být návrh, podnět či připomínka „vyřízena“. Řešení této otázky je proto nutné, stejně jako v případě práva podle § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích, dovozovat ze zákonného textu a zejména z ústavního rozměru uvedeného práva.(14)
S ohledem na podstatu uvedeného práva je třeba „vyřízením“ podání v každém případě rozumět jeho věcné vyřízení, tzn., že příslušný orgán obce musí prověřit skutečnosti v něm uvedené a podle svého zjištění zaujmout k návrhu či podnětu stanovisko, případně rozhodnout o realizaci adekvátních opatření nebo o tom, že taková opatření nejsou nutná.(15)Z této povinnosti nicméně existují i určité výjimky – pokud byl totožný podnět či připomínka téhož občana obce již dříve vyřízen a nové podání neobsahuje žádné nové skutečnosti nebo půjde-li ze strany občana obce o zjevné zneužívání práva podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích (což vyplývá z obecné zásady, podle které není výkonem práva jeho zneužívání či jeho realizace v rozporu se zákonem nebo s dobrými mravy).(16) S ohledem na zásadu dobré správy (pojetí veřejné správy jako služby veřejnosti) je nutné za součást „vyřízení“ podání považovat i informování občana obce o způsobu, jakým bylo jeho podání věcně posouzeno a s jakými závěry (postačující přitom je, bude-li v zákonem stanovené lhůtě informace odeslána). Pokud nelze podnět či návrh ve stanovené lhůtě vyřídit, respektive příslušné šetření podnětu uzavřít, je třeba, aby byl podatel v zákonem stanovené lhůtě o této skutečnosti informován.
K právu občana obce podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích je nutné doplnit, že, ačkoli tak zákon na rozdíl od práva podle písm. f) výslovně nestanoví, vztahuje se i totoustanovení pouze na návrhy týkající se samostatné působnosti obce. To vyplývá ze samotné podstaty práv občana obce, uvedených v § 16, která se týkají výlučně samostatné působnosti. Pouze v případě samostatné působnosti – na rozdíl od výkonu svěřené státní správy (přenesené působnosti) – je totiž zcela legitimní, jsou-li občané obce (eventuálně další zákonem stanovené osoby) vzhledem ke své vazbě na danou obec vůči orgánům vykonávajícím samosprávu určitým způsobem „zvýhodněni“. Případné návrhy a podněty z oblasti přenesené působnosti, kde takové zvýhodnění nemá zákonného opodstatnění, by proto bylo nutno vyřizovat v obecném režimu správního řádu (zejména § 42 či § 175 správního řádu).
Text: JUDr. Adam Furek, odbor dozoru a kontroly veřejné správy MV ČR
Poznámky:
1) Srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 3. května 2007, č.j. 15 Ca 196/2006-35, publikovaný pod č. 1400 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 12/2007, str. 1108 [rozhodnutí se týká krajského zřízení; publikovaná právní věta: Kraje prostřednictvím svých jednacích řádů nemohou omezovat právo občanů kraje vyjadřovat se k projednávaným věcem, které je jim přiznáno zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (§ 12 odst. 2 písm. b/). Občané kraje tak mohou na zasedání zastupitelstva vyjadřovat svá stanoviska, která souvisejí s projednávanou problematikou.]. Kasační stížnost proti tomuto rozhodnutí byla Nejvyšším správním soudem odmítnuta usnesením ze dne 12. června 2007, č.j. 4 Aps 4/2007-46.
2) Srov. usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. června 2006, č.j. 15 Ca 105/2005-55 (kasační stížnost proti tomuto rozhodnutí byla odmítnuta usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 3. ledna 2007, č.j. 3 Aps 4/2006-79); rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. května 2006, č.j. 15 Ca 36/2006-35 (kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. července 2007, č.j. 3 Aps 6/2006-76); rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 6. 2006, č.j. 15 Ca 220/2005-61 (o kasační stížnosti bylo rozhodnuto rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 5. září 2007, č.j. 3 Aps7/2006-103, právní názor krajského soudu byl potvrzen).
3) Srov. rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. května 2006, č.j. 15 Ca 164/2005-41, publikované pod č. 965 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 11/2006, str. 965 [publikovaná právní věta: Občan kraje má nejen právo vyjadřovat se k projednávaným věcem zařazeným na program zasedání zastupitelstva, nýbrž má i právo vyjádřit se k samotnému programu zasedání zastupitelstva, a to ještě před jeho schválením; vyplývá to z § 12 odst. 2 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)]. Dále viz rozhodnutí uvedená v poznámce č. 2.
4) Srov. k tomu usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. června 2006, č.j. 15 Ca 105/2005-55 (kasační stížnost proti tomuto rozhodnutí byla odmítnuta usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 3. ledna 2007, č.j. 3 Aps 4/2006-79):Pro úplnost však soud považuje za potřebné k právu předkládat návrhy k zařazení na pořad jednání zasedání zastupitelstva obce uvést, že tuto problematiku výslovně a zcela jednoznačně upravuje ust. § 94 obecního zřízení... Podle zákonné úpravy tedy občanům obce nesvědčí právo přímo předkládat vlastní návrhy na zařazení určité věci k projednání do programu projednávaných záležitostí v průběhu zasedání žalovaného... Občan obce má ovšem právo podle ust § 16 odst. 2 písm. f) obecního zřízení požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce, přičemž za splnění jistých podmínek musí být táto záležitost projednána do 60 dnů popřípadě nejpozději do 90 dnů. Jestliže občan obce toto své právo uplatní v průběhu zasedání zastupitelstva, musí respektovat rámec svých práv daných mu obecním zřízením a jednacím řádem dotyčného zastupitelstva. V žádném případě však nelze směšovat toto ustanovení - § 16 odst. 2 písm. f) s ust. § 94 odst. 2 obecního zřízení. Soud se zcela ztotožňuje s názorem žalovaného o tom, že pokud žalobce chce projednat žalovaným svoji záležitost, přičemž nevyužije možnosti navrhnout ji prostřednictvím taxativně vyjmenovaných subjektů v ust. § 94 odst. 1 obecního zřízení na program jednání, může svůj požadavek na projednání určité otázky vznést při zasedání zastupitelstva v rámci bodu programu Diskuse, který je vyhrazen pro tyto iniciativy občanů. Totožný názor viz rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. května 2006, č.j. 15 Ca 36/2006-35.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. září 2007, č.j. 3 Aps 7/2006-103: Podle právního názoru Nejvyššího správního soudu, není občan obce oprávněným subjektem k tomu, aby mu podle § 94 odst. 1 zákona o obcích svědčilo právo předkládat návrhy k zařazení na pořad jednání připravovaného zasedání zastupitelstva. Toto právo podle téhož ustanovení mají jen zastupitelé, rada obce a výbory. Občan obce se proto může obrátit na oprávněnou osobou podle § 94 odst. 1 zákona o obcích se svým návrhem. Druhou možností je vystoupit v rámci rozpravy před hlasováním o programu zasedání zastupitelstva apřednést zde svůj návrh, případně vystoupit v té části zasedání zastupitelstva, která je vyhrazena pro iniciativy občanů. Pokud by si návrh osvojil někdo z přítomných osob s navrhovacím právem podle § 94 odst. 1 zákona o obcích, mohl by pak stěžovatelem přednesený požadavek navrhnout k zařazení na program zasedání. Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že není povinností zastupitelstva takto přednesený návrh akceptovat, neboť o zařazení návrhů přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva na program jednání rozhoduje samo zastupitelstvo. Nejvyšší správní soud shodně jako krajský soud zastává názor, podle nějž má každý občan obce právo vyjádřit své stanovisko ke všem projednávaným věcem na zasedání zastupitelstva, a to včetně programu zasedání zastupitelstva, neboť je projednáván jako jakákoli jiná věc.
5)Každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Viz též výše citovaná rozhodnutí, zejména rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 3. května 2007, č.j. 15 Ca 196/2006-35.
6) Původní návrh zákona o obcích (sněmovní tisk č. 422 III. volebního období PS PČR) svěřil v § 16 odst. 2 písm. f) občanovi obce staršímu 18 let právo požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti zastupitelstvem obce, popř. jinými orgány obce, a to peticí podepsanou nejméně 5 % občanů v obcích do 10.000 obyvatel, 2 % občanů v ostatních obcích, nejméně však 500 občany. Návrh musí být projednán na nejbližším zasedání zastupitelstva obce; odpověď se zveřejní na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů od projednání zastupitelstvem obce.
V rámci legislativního procesu (pozměňovací návrh v Poslanecké sněmovně) bylo uvedené právo „rozděleno“ do stávajících písm. f) a g) a formulováno jako právo požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce; je-li žádost podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů (písm. f/) a právo podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty; podání orgány obce vyřizují bezodkladně, nejdéle do 60 dnů (písm. g/). Současné znění tohoto ustanovení bylo upraveno novelou č. 313/2002 Sb. (rovněž na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu).
7) V této souvislosti je nutné poznamenat, že i podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích budou vyřizovány pouze návrhy týkající se samostatné působnosti obce, ačkoli tak zákon o obcích na rozdíl od písm. f) výslovně nestanoví. Vyplývá to z koncepce práv občana obce, uvedených v § 16, která se svou podstatou týkají výlučně samostatné působnosti. Případné návrhy a podněty z oblasti přenesené působnosti by bylo nutno vyřizovat v obecném režimu správního řádu (zejména § 42 či § 175 správního řádu). Blíže viz stanovisko k výkladu práva podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích.
8) Dovětek obsažený v ustanoveních § 16 odst. 2 písm. f) a g), který prodlužuje lhůtu pro projednání záležitosti, respektive pro vyřízení podnětu, týká-li se působnosti zastupitelstva obce, byl do § 16 odst. 2 písm. f) i g) zákona o obcích zařazen vládní novelou zákona o obcích č. 313/2002 Sb., doplněnou v tomto směru na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu (sněmovní tisk č. 1156 III. volebního období PS PČR).
9) Čl. 21 odst. 1 Listiny: Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Čl. 18 odst. 1 Listiny: Petiční právo je zaručeno; ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu má každý právo sám nebo s jinými se obracet na státní orgány a orgány územní samosprávy s žádostmi, návrhy a stížnostmi.
10) Viz poznámka č. 6.
11) Tento výklad zastává i soudní judikatura – viz rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. května 2006, č.j. 15 Ca 36/2006-35 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. července 2007, č.j. 3 Aps 6/2006-76, jímž byla zamítnuta kasační stížnost proti uvedenému rozsudku krajského soudu a v němž Nejvyšší správní soud uvedl: Postup podle § 16 odst. 2 písm. f) tohoto zákona totiž evidentně předpokládá, že o podnětu ze strany občana (žádosti o projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebozastupitelstvem obce) bude nejprve tímto orgánem rozhodnuto, a teprve na základě kladného rozhodnutí dojde k samotnému projednání podnětu na zasedání rady či zastupitelstva obce. Povinnost projednat navrhovanou věc stanoví zákon pouze za situace, kdy návrh podá určitá kvalifikovaná část občanů obce (věta za středníkem). Nejedná-li se o tento případ, neodpovídá právu „požadovat projednání určité záležitosti“ povinnost orgánu obce této žádosti vyhovět.
13) Viz též nález Ústavního soudu ze dne 30. září 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02, publikovaný pod č. 113 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu č. 27: Zásah státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje.
14) Viz poznámka č. 9.
15) Přiměřeně by bylo možno vycházet ze závěru č. 26 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 6. března 2006, k § 175 správního řádu, podle kterého lze vyřízením stížnostiz povahy věci rozumět přezkoumání procesních náležitostí stížnosti, věcného problému obsaženého ve stížnosti a přijetí opatření k nápravě závadného stavu nebo vyvození důsledků ze zjištěného pochybení. Srov. též již zrušená vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících (§ 10 odst. 1: Stížnost se považuje za vyřízenou, jakmile po jejím prošetření byla učiněna opatření potřebná k odstranění zjištěných závad a stěžovatel o tom vyrozuměn.).
16) V této souvislosti lze vzpomenout úpravu v dnes již zrušené vládní vyhlášce č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících, která v § 6 odst. 7 pro případy opakovaných stížností stanovila: Opakuje-li stěžovatel stížnost je nutné přezkoumat, zda původní stížnost byla správně vyřízena a o výsledku podat stěžovateli zprávu. Neobsahují-li jeho další stížnosti v téže věci novýchskutečností, není nutno potvrzovat jejich příjem ani je prošetřovat. Z obdobného principu vychází i nyní platný správní řád v § 48 odst. 2 brání opětovnému vyřizování téže již rozhodnuté věci (Přiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu téže osobě pouze jednou.).
*) Text byl připraven na základě stanovisek odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 3/2008 až 6/2008 (http://www.mvcr.cz/odk).