Posledních několik let se zabývám mapováním a hodnocením projektů spojených s eGovernmentem, jak pro Evropskou komisi, tak pro síťové evropské organizace¹. Účast v práci poroty evropské ceny pro eGovernment (European eGovernment Award) v roce 2007 a vedení pracovní skupiny eGovernment pro eris@ mi přineslo řadu podnětů pro porovnání problémů centrální a regionální vlády při realizaci projektů eGovernmentu. O některé postřehy a názory evropských expertů z této oblasti bych se s vámi chtěla podělit v následujícím textu.

Zdá se, že termín eGovernment se již zabydlel i v českém prostředí. Například nový Zákon o elektronických úkonech, osobních číslech a autorizované konverzi dokumentů každý raději zmiňuje jako „eGovernment Act“. Dovolím si citovat Jeremy Millarda, profesora Dánského Technologického institutu, který upravil hamletovské dilema do podoby to „e“ or not to „e“?. Parafráze vznikla v Seville během eGovernment workshopu IPTS/JRC EC, když Jeremy trávil tři dny bez kufru, poslaného omylem za oceán, a svým neustálým důvtipem nám dokazoval, že evropský expert si musí poradit nejen bez oblečení a dalších zbytečností, ale dokonce i bez notebooku!

Spolupráce expertů z vědeckých institucí, veřejných správ a vlád různých zemí probíhá kolegiálním způsobem a samozřejmě s použitím veškerých dostupných elektronických médií, sdílených platforem, videokonferencí. Proto, aby do České republiky přijela alespoň část expertů věnujících se problematice transformačních procesů ve společnosti včetně změn ve veřejné správě, podílí se výzkumná agentura EPMA již třetím rokem na odborné mezinárodní konferenci 6th Eastern European eGovernment Days (6. Východoevropské dny eGovernmentu), která se uskuteční ve dnech 23. až 25. dubna letošního roku v Praze.

Pokusím se čtenářům Veřejné správy představit alespoň některé výsledky zmíněné spolupráce v souvislejším materiálu.

Soustředím se na několik klíčových témat a odborníků.

Kromě již zmíněného Jeremy Millarda to budou David Osimo, analytik výzkumného centra (IPTS/JRC) Evropské komise, Asta Thorleifsdottir, politička a vědecká pracovnice z Islandu, která podporuje projekty zapojení občanů do veřejného života v Reykjaviku, a dr. David Špaček z Masarykovy Univerzity v Brně, který ve své nedávné disertační práci navrhl metodiku a systém indikátorů k hodnocení elektronizace veřejné správy.

Pro další uvažování si dovolím upozornit, že pojmem eGovernment se často označuje možnost komunikace s institucemi veřejné správy v elektronické podobě a veškeré procesy s tím související, zejména tvorba příslušné legislativy a přechod úřadů na elektronickou verzi vedení agendy. V současném širším pojetí představuje eGovernment komplexní transformaci procesů ve veřejné správě v souladu s možnostmi současných technologií a s cílem poskytovat občanům a organizacím stále lepší služby.

Problematika je ovšem velmi široká. Týká se všech organizací a všech úrovní veřejné správy, občanů i podnikatelských subjektů. Má úzkou souvislost s reorganizací (reinženýringem) procesů a služeb veřejné správy, se zavedením řízení procesů změn a má přinést také zlepšení samotného systému správy věcí veřejných. Tady ovšem dosti často leží „kámen úrazu“, protože vést diskuze o inovacích je daleko snazší než uskutečnit změny v praxi. Chybí inspirativní modely pro zásadní změny, které se postupně musí týkat všech základních prvků vládnutí a velmi těžké je najít společný stimul k takovým změnám u všech zúčastněných stran (Graf 1).

Jedním z momentálně diskutovaných aspektů komplexní problematiky transformace vládnutí pod vlivem informačních a komunikačních technologií (ICT) je správné vyvážení objemu změn a stability společnosti a také vyvážení odpovědnosti a rozdělení funkcí mezi centrální, regionální a lokální veřejnou správou.

Dilema centralizace a decentralizace v kontextu eGovernmentu

Protože je profesor Jeremy Millard analytik a visionář, oslovuje jej dilema centralizace a decentralizace, které se zejména v kontextu eGovernmentu velmi zajímavým způsobem promítá do jistého napětí ve vztazích národních vlád a evropských regionů. Připravili jsme společně útlou brožurku Doporučení pro evropské regiony, která je na www.ianis.net po bezplatné registraci stále k dispozici².

Je skutečně velmi obtížné - nejen při poskytování služeb eGovernmentu, ale i při samotném rozhodovacím procesu - vyvážit správně procesy centralizace a decentralizace. Zejména to platí pro regionální samosprávu, která působí uvnitř národních celků. Pro lokální správu fungující v rámci regionálních systémů je to ještě obtížnější. Regiony jsou na jednu stranu příliš malé a jejich kompetence ve smyslu legislativním omezené na to, aby se pouštěly do avantgardních experimentů v oblasti eGovernmentu.

Na druhou stranu jsou právě regiony velmi vhodnou platformou pro inovace a rozvoj demokratických mechanismů, pro pilotní projekty nových rozhodovacích postupů a také pro hodnocení projektů eGovernmentu z hlediska růstu veřejných hodnot a zvýšení významu území.

Dosti častým evropským problémem, zejména v nových členských státech, je pasivita voličů a nezájem občanů o účast na vládnutí. Ve značné míře je tomu tak proto, že tyto procesy jsou otráveny politickými intrikami a zamlženy korupcí.

Naproti tomu na lokální úrovni, pokud se jedná například o místní skládku nebo zdravotnické zařízení, jsou občané více ochotni se zapojovat, mít názor a podílet se na vládnutí.

Právě zde je možné docílit mimořádných úspěchů vhodným zavedením potřebných technologií. Mnozí evropští politici sílu nových sociálních komunikací v kombinaci s informačními a komunikačními technologiemi již pochopili.

Pro strategicky důležitou realizaci evropských plánů v eGovernmentu je rovnováha mezi nutností centralizovat a reorganizovat klíčovým indikátorem. Jaká související doporučení by se dala nabídnout evropským veřejným správám? Určitě ta, jež navrhují

1. zeštíhlit a zajistit funkční zázemí (back-office) ve veřejné správě,
2. centralizovat (alespoň na úrovní standardů) zejména základní funkce, data, technologie, kdekoliv je to možné, ale zajistit rozložení a sdílení kontrolních funkcí,
3. decentralizovat kontrolu, strategie a přijetí rozhodnutí, kdekoliv je to možné,
4. jako krok k centralizaci posílit střední úroveň (middle offices) a sdílení služeb,
5. při elektronizaci služeb a procesů provádět zároveň reorganizaci procesů a transformace, kde jen to jde,
6. změnit organizační systém tak, aby zohledňoval požadavky uživatelů na služby a odpovídal širšímu veřejnému zájmu (více než požadavkům byrokratů), ale snažit se přitom zachovat spolupráci personálu a přijatelné pracovní podmínky.

Veřejná správa tak jako tak musí najít klady a zápory různých centralizovaných a decentralizovaných modelů eGovernmentu.

Centralizace přináší minimalizaci standardů, jistou jednoduchost a efektivitu, kdežto decentralizace nabízí větší citlivost občanské společnosti, schopnost reagovat na podněty a různorodost.

Cílem je tedy najít optimální model eGovernmentu (Evropa zde pracuje s těžko přeložitelným termínem „networked government“), který by spojoval přednosti obou systémů v návaznosti na specifický kontext, čas a místo.

V praxi se koordinace a spolupráce nejlépe ilustruje na příkladech sdílených služeb a aplikací mezi regionálními subjekty veřejné správy, které se budují na principu „middle-office“, kde lokální servisní bod je propojen s kompetenčním centrem a podporován sdílenou architekturou. Je to bezmála stavebnicový systém eGovernmentu, který se již nyní s úspěchem uplatňuje v Dánsku. Na nejnižší lokální nebo i na regionální úrovni sdílení služeb nebo jen některých servisních prvků se realizuje obvykle cestou spolupráce na konkrétních projektech nebo prostřednictvím smluv mezi zúčastněnými partnery.

Jiná situace nastává, pokud sdílené služby nabízí „agentury“ s rozdílnou územní jurisdikci. Vyžaduje to v každém případě změny organizačních procesů, přehodnocení kompetencí, zásah do právního rámce a rozhodovacích procesů.

Praxe si víc a víc žádá sdílení služeb a aplikací pro různé organizace v různých regionech (například společná ICT infrastruktura, bezpečnostní požadavky, datové sklady, informační služby), a toho se dosahuje sdílením na úrovni „middle office“. Tento stavebnicový nebo modulární přístup se dá úspěšně použít (Graf 2) v podmínkách smíšeného centralizovaného a decentralizovaného dvouúrovňového systému³.

V nových členských státech se celková situace v oblasti eGovernmentu komplikuje tím, že dochází k souběhu stále probíhající administrativní reformy včetně privatizace, inovace daňových systémů a budování regionální úrovně vládnutí s novými směry transformace vládnutí vyvolanými informačními a komunikačními technologiemi. Proto je obzvlášť zajímavé podívat se na zkušenosti jiných zemí při vymezení funkcí eGovernmentu z hlediska nutnosti koordinace a interoperability, i hledání rovnováhy mezi centralizovanými a decentralizovanými systémy eGovernmentu.

Všechny pokusy nabídnout univerzální modely eGovernmentu naráží na pestrost a různorodost kulturního a ekonomického kontextu nových členských států. Je na každém z nich, aby se po vzájemné výměně zkušeností a analýze kontextu rozhodl pro správné transformační postupy. Závěry některých studií, například Světové banky nebo Eurostatu, ukazují, že rozdíly mezi novými členskými státy nejsou rozhodně o nic větší, než rozdíly uvnitř tradiční Evropské patnáctky.

Aktuální přehled situace v rozšířené Evropě představí na zmíněné konferenci analytik Výzkumného centra Evropské komise v Seville (IPTS/JRC EC) David Osimo v příspěvku „eGovernment v rozšířené Evropě“. Mimo jiné tam uvádí, že z hlediska velikosti se objevují dva vládní modely. Baltské státy a Slovensko mají „malé“ vlády, s veřejnými výdaji mezi 32 – 37 % HDP (2005), kdežto veřejné výdaje v ostatních zemích se pohybují od 42 do 49 % HDP. Podobný rozdíl se opakuje i při analýze vládních příjmů.

PhDr. Irina Zálišová
ředitelka EPMA, o. p. s.

Poznámky:

¹ eris@, European Regional Information Society Association, DEMOnet, eBSN, atd.
² Guide to Regional Good Practice in eGovernment, Asociace eris@, Brusel 2007.
³ Model stavebnicového systému eGovernmentu, uplatněný v Dánsku, Jeremy Millard (DTI), viz také Millard, J., Kubicek, H., Westholm, H., Cimander, R., Iversen, J.S.: Reorganisation of government back-offices for better ePS – European good practices (back-office reorganisation), prepared for the European Commission eGovernment Unit, Brussels, January 2004, k dispozici na http://europa.eu.int