Je vhodné dát kontrole jednotná procesní pravidla
Kontrola výkonu samostatné působnosti svěřené orgánům územních samosprávných celků, řešení nejednotnosti procesních ustanovení upravujících různé druhy kontrol a cíle připravované nové právní úpravy byly předmětem rozhovoru s ředitelkou odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra Ing. Marií Kostruhovou.
Od 1. července 2006, kdy nabyl účinnosti zákon č. 234/2006 Sb., získalo Ministerstvo vnitra pravomoc provádět kontroly výkonu samostatné působnosti svěřené orgánům územních samosprávných celků, byla provedena celá řada kontrol. S jakými pochybeními jste se při nich setkávali nejčastěji?
Pochybení obcí, s nimiž se při výkonu dozoru a kontroly setkáváme, lze rozdělit podle četnosti jejich výskytu v podstatě do dvou skupin. Z pochybení, která se stále opakují, lze zmínit zejména ne zcela správné postupy orgánů obcí při realizaci práv občana obce podle § 16 zákona o obcích. Častá jsou rovněž pochybení spojená se svoláváním a konáním zasedání zastupitelstva obce, zejména při zveřejňování informace o připravovaném zasedání. Mezi „stálice“ pak patří též pochybení při zveřejňování záměru obce disponovat s nemovitým majetkem podle § 39 zákona o obcích.
O něco méně obvyklé bývají chyby související s činností výborů zastupitelstva obce, například při vyžadování součinnosti obecního úřadu či nesprávné reakce na žádosti členů zastupitelstva obce o poskytnutí informací v režimu práv člena zastupitelstva dle § 82 zákona o obcích. Ostatní pochybení při aplikaci zákona o obcích se vyskytují spíše sporadicky. Specifickou kategorií jsou obecně závazné vyhlášky obcí, zejména v oblasti veřejného pořádku, u nichž však s ohledem na vývoj judikatury Ústavního soudu došlo i ke změně posuzování ze strany Ministerstva vnitra.
O něco méně obvyklé bývají chyby související s činností výborů zastupitelstva obce, například při vyžadování součinnosti obecního úřadu či nesprávné reakce na žádosti členů zastupitelstva obce o poskytnutí informací v režimu práv člena zastupitelstva dle § 82 zákona o obcích. Ostatní pochybení při aplikaci zákona o obcích se vyskytují spíše sporadicky. Specifickou kategorií jsou obecně závazné vyhlášky obcí, zejména v oblasti veřejného pořádku, u nichž však s ohledem na vývoj judikatury Ústavního soudu došlo i ke změně posuzování ze strany Ministerstva vnitra.
Poměrně často se objevují pochybení při svolávání a konání zasedání zastupitelstva obce. Mohla byste tyto nedostatky konkretizovat?
Pravděpodobně nejčastějším pochybením bývá porušení povinnosti uložené obecnímu úřadu v § 93 odst. 1 zákona o obcích, tedy povinnosti zveřejnit nejméně 7 dní předem na úřední desce obecního úřadu informaci o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Mezi zjištěnými chybami zřetelně dominuje nedodržení zákonem uložených 7 dnů pro zveřejnění uvedené informace, a to buď tím, že obec informaci vůbec nezveřejnění nebo ji nezveřejní po dobu celých 7 kalendářních dnů. Ministerstvo vnitra k porušení této povinnosti přistupuje z věcného hlediska, nikoli formalisticky, a možné dopady vždy poměřuje narušením zásady veřejnosti zasedání zastupitelstva obce. Například pokud informace nebyla zveřejněna po celých 7 dnů, avšak došlo ke zveřejnění i jinými v obci obvyklými způsoby (místním rozhlasem) a pokud byl zachován základní požadavek veřejnosti zasedání zastupitelstva, nemá, dle našeho názoru, porušení sedmidenní lhůty vliv na platnost či zákonnost usnesení přijatých na zasedání zastupitelstva. Svou roli může hrát i nutnost okamžitého rozhodnutí o některé otázce k zabránění vzniku škody na majetku obce a podobně.
O něco vážnějším problémem bývají takzvaná neveřejná zasedání zastupitelstva obce. Obce si často vůbec neuvědomují, že základní podmínkou pro to, aby mohlo být určité „setkání“ členů zastupitelstva obce vůbec považováno za zasedání tohoto orgánu, musí být splněna podmínka veřejnosti, jejíž součástí je nejen zveřejnění informace o konání zasedání, ale i faktická možnost veřejnosti se na zasedání účastnit. Právní úprava samozřejmě nevylučuje – a potvrdil to i Nejvyšší správní soud – konání neveřejných pracovních porad zastupitelů, nicméně takové porady nemohou být považovány za zasedání zastupitelstva obce, a tudíž na nich nelze rozhodovat, přijímat usnesení, to znamená formulovat vůli obce. Taková „usnesení“ pak vůbec nemají povahu rozhodnutí zastupitelstva se všemi s tím spojenými důsledky.
O něco vážnějším problémem bývají takzvaná neveřejná zasedání zastupitelstva obce. Obce si často vůbec neuvědomují, že základní podmínkou pro to, aby mohlo být určité „setkání“ členů zastupitelstva obce vůbec považováno za zasedání tohoto orgánu, musí být splněna podmínka veřejnosti, jejíž součástí je nejen zveřejnění informace o konání zasedání, ale i faktická možnost veřejnosti se na zasedání účastnit. Právní úprava samozřejmě nevylučuje – a potvrdil to i Nejvyšší správní soud – konání neveřejných pracovních porad zastupitelů, nicméně takové porady nemohou být považovány za zasedání zastupitelstva obce, a tudíž na nich nelze rozhodovat, přijímat usnesení, to znamená formulovat vůli obce. Taková „usnesení“ pak vůbec nemají povahu rozhodnutí zastupitelstva se všemi s tím spojenými důsledky.
S jakými pochybeními se setkáváte při nakládání s nemovitým majetkem obce?
Velmi časté je porušení povinnosti zveřejnit záměr prodat, pronajmout, darovat, směnit nebo poskytnout jako výpůjčku nemovitý majetek obce, kterou ukládá § 39 odst. 1 zákona o obcích. Obce buď záměr nezveřejní vůbec nebo v něm nemovitost nekonkretizuje dostatečným způsobem tak, aby každý potencionální zájemce o uzavření smlouvy mohl jednoznačně identifikovat, s jakým majetkem má být nakládáno. Rovněž častá bývají pochybení při vyhodnocování nabídek doručených obci na základě zveřejněného záměru, zpravidla o vyloučení nabídky rozhodne orgán, který není oprávněn rozhodnout o uzavření smlouvy a který k posuzování nabídek nebyl pověřen. Kupříkladu obec obdrží tři nabídky na odkup pozemku a namísto zastupitelstva obce jednu z nich vyloučí starosta, aniž by mu zastupitelstvo obce předem tuto pravomoc svěřilo a určilo pro ni pravidla.
Mezi další pochybení pak náleží nesoulad mezi zveřejněným záměrem a usnesením o uzavření smlouvy, typicky záměr zní na prodej nemovitosti, která je však následně darována. Některá usnesení o nakládání s majetkem nejsou dostatečně konkrétní ve vztahu k uzavřené smlouvě, to znamená, že obec nerozhodla o všech podstatných náležitostech smluvního závazku. Zapomenout nelze ani na stále se vyskytující pochybení při schvalování smluv – o uzavření smlouvy buď rozhodne nepříslušný orgán (třeba o prodeji nemovitosti rada obce nebo starosta) nebo je smlouva uzavřena starostou zcela bez předchozího rozhodnutí příslušného obecního orgánu (rady nebo zastupitelstva).
Mezi další pochybení pak náleží nesoulad mezi zveřejněným záměrem a usnesením o uzavření smlouvy, typicky záměr zní na prodej nemovitosti, která je však následně darována. Některá usnesení o nakládání s majetkem nejsou dostatečně konkrétní ve vztahu k uzavřené smlouvě, to znamená, že obec nerozhodla o všech podstatných náležitostech smluvního závazku. Zapomenout nelze ani na stále se vyskytující pochybení při schvalování smluv – o uzavření smlouvy buď rozhodne nepříslušný orgán (třeba o prodeji nemovitosti rada obce nebo starosta) nebo je smlouva uzavřena starostou zcela bez předchozího rozhodnutí příslušného obecního orgánu (rady nebo zastupitelstva).
Jaké jsou základní formy pochybení při realizaci práv občanů obce?
Zde bych zmínila pravděpodobně nejobvyklejší chybu související s právem občana obce vyjádřit na zasedání své stanovisko k projednávaným věcem. Pochybení bývají různého druhu, společné jim však je, že občanovi obce bývá znemožňováno toto právo vůbec uplatnit. Přitom platí, že občanovi obce musí být dána možnost vyjádřit své stanovisko ke každému projednávanému bodu a to dříve, než je o tomto bodu přijato rozhodnutí. Správní soudy dovodily, že možnost vyjádřit stanovisko by měla být občanovi dána po diskusi zastupitelů. Nesmí se přitom zapomínat, že bodem jednání je též schvalování samotného programu zasedání. Na druhou stranu se však občan obce s odkazem na toto své právo nemůže domáhat zařazení nového bodu na program právě probíhajícího zasedání. Jednací řád může právo občana obce vyjádřit své stanovisko usměrnit například stanovením přiměřené maximální doby pro délku vystoupení, nemůže však toto právo zcela vyloučit.
Obce též, zpravidla z neznalosti, nesprávně vyřizují požadavky občanů na projednání určité záležitosti v samostatné působnosti radou nebo zastupitelstvem obce. Jedná-li se o takzvanou kvalifikovanou žádost, tedy žádost podepsanou alespoň 0,5 % občanů obce, musí ji oslovený orgán věcně projednat vždy, což znamená, že tuto otázku musí učinit bodem programu a přinejmenším umožnit přítomné veřejnosti vyjádřit své stanovisko. Jedná-li se o „běžnou“ žádost, například podanou pouze jedním občanem obce, je dle našeho názoru – opět potvrzeného Nejvyšším správním soudem – pro správné vyřízení takového požadavku nutno zastupitelstvo či radu o tomto požadavku informovat, což v případě zastupitelstva znamená učinit jej součástí návrhu programu. Zastupitelstvo však samo může rozhodnout, zda se tímto požadavkem bude věcně zabývat či nikoli, jinak řečeno při schvalování návrhu programu samo rozhodne, zda požadavek občana na program zařadí či nikoli.
Obce též, zpravidla z neznalosti, nesprávně vyřizují požadavky občanů na projednání určité záležitosti v samostatné působnosti radou nebo zastupitelstvem obce. Jedná-li se o takzvanou kvalifikovanou žádost, tedy žádost podepsanou alespoň 0,5 % občanů obce, musí ji oslovený orgán věcně projednat vždy, což znamená, že tuto otázku musí učinit bodem programu a přinejmenším umožnit přítomné veřejnosti vyjádřit své stanovisko. Jedná-li se o „běžnou“ žádost, například podanou pouze jedním občanem obce, je dle našeho názoru – opět potvrzeného Nejvyšším správním soudem – pro správné vyřízení takového požadavku nutno zastupitelstvo či radu o tomto požadavku informovat, což v případě zastupitelstva znamená učinit jej součástí návrhu programu. Zastupitelstvo však samo může rozhodnout, zda se tímto požadavkem bude věcně zabývat či nikoli, jinak řečeno při schvalování návrhu programu samo rozhodne, zda požadavek občana na program zařadí či nikoli.
Máte možnost obcím při zjištěných pochybeních při výkonu jejich samostatné působnosti pomoci?
Ministerstvo vnitra se snaží jednotlivá zjištění zobecňovat a formou metodické pomoci působit na obce i „preventivně“. Za tímto účelem zpracováváme výkladová stanoviska k aktuálním problémům aplikace zákona o obcích, dále vzory obecně závazných vyhlášek obcí, pořádáme odborná školení a účastníme se místních setkání představitelů obcí, na nichž informujeme o aktuálních problémech. Odbor dozoru a kontroly veřejné správy má v každém kraji svá pracoviště, na nichž poskytuje individuální metodickou pomoc. Naši činnost výrazně usnadňuje internet, neboť všechny metodické materiály jsou dostupné na internetových stránkách našeho odboru; zde jsou též k dispozici i kontakty na pracoviště v krajích. Za nikoli nevýznamné je třeba považovat též zodpovídání individuálních dotazů souvisejících s výkladem zákona o obcích. V souvislosti s kontrolou výkonu samostatné působnosti jsme zpracovali také metodický materiál nejčastějších pochybení zjištěných při těchto kontrolách, který je aktuálně zveřejněn na uvedených webových stránkách odboru.
Představitelé územních samosprávných celků, ale i adresáti vnějších kontrol poukazují na nejednotnost procesních ustanovení upravujících různé druhy kontrol. Jakým způsobem chcete sjednotit právní prostředky v oblasti kontroly prováděné orgány veřejné správy?
Skutečnost, že stávající procesněprávní úprava v oblasti kontroly je značně roztříštěná, nejednotná a mnohdy duplicitní, potvrdila též analýza současného systému kontroly ve veřejné správě provedená již v roce 2005. Kontrolu ve veřejné správě v současné době upravuje více než 200 právních předpisů. Většina z nich sice řeší hmotněprávní otázky, nicméně samotný postup příslušných orgánů při kontrolní činnosti, neboli kontrolní proces, je upraven více než 60 právními předpisy. Určitou sjednocující úlohu plnil do jisté míry zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, avšak v současné době tuto roli již řádně neplní, jak ostatně potvrdila rovněž výše uvedená analýza. Z tohoto důvodu bylo jako nejvhodnější řešení zvoleno zpracování zcela nového zákona o kontrole, coby obecného procesního předpisu pro oblast kontroly. Nicméně základního cíle, jímž je především sjednocení dosavadní roztříštěné právní úpravy, by nebylo dosaženo pouhým zpracováním nového zákona, nýbrž je třeba odstranit z jiných právních předpisů, obsahujících především hmotněprávní úpravu té které kontroly, obecná procesní ustanovení, která by následně byla duplicitní s úpravou obsaženou v novém zákoně o kontrole. Proto je společně se zákonem o kontrole připravován též takzvaný změnový zákon, jímž dojde k úpravě těchto právních předpisů.
Co je cílem připravované nové právní úpravy?
Jak bylo zmíněno již výše, základním cílem nového zákona o kontrole je sjednocení procesněprávního prostředí v oblasti kontroly, a tedy odstranění dosavadní nejednotnosti, roztříštěnosti či duplicit speciálních právních úprav. Kromě toho dalším cílem je posílení právní jistoty v oblasti kontrol, zejména pokud jde o jasné vymezení práv a povinností, včetně rámce, zejména časového, v němž jsou tato práva a povinnosti realizovány. A neméně významné je též zefektivnění kontrolní činnosti, zejména posílením spolupráce kontrolních orgánů a větší transparentností.
Kterých oblastí by se měla dotknout jednotná procedurální pravidla?
Aby byl výše uvedený cíl co nejlépe naplněn, je třeba, aby působnost nového zákona o kontrole byla co nejširší. Podstatně širší než je působnost stávajícího zákona o státní kontrole. Zákon o kontrole se tak bude dotýkat nejen vnějších správních kontrol, to znamená kontrol vykonávaných správními úřady na základě zvláštních zákonů z různých oblastí veřejné správy vůči nepodřízeným fyzickým a právnickým osobám, v právním řádu označovaných nejčastěji jako státní dozor, dohled, inspekce, státní kontrola a podobně, pro něž se dosud používají pravidla zákona o státní kontrole, ale též pravidla roztříštěná ve zvláštních zákonech upravujících hmotněprávní stránku těchto kontrol.
Nově budou do působnosti zákona o kontrole spadat též kontroly výkonu přenesené i samostatné působnosti subjektů územní samosprávy, kontroly dodržování zákonných povinností subjektů zájmové samosprávy, to znamená profesních komor a zájmových svazů, ze strany ústředních správních úřadů a dalších oprávněných subjektů, či kontroly dodržování povinností dekoncentrovaných orgánů státní správy ze strany ústředních či vyšších orgánů státní správy a organizačních složek a příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je stát či územní samosprávný celek, pro něž se dosud používají roztříštěná pravidla obsažená v některých zvláštních zákonech nebo jen interní normativní instrukce. Tento posledně uvedený okruh kontrol se sice odehrává v prostředí podřízenosti a nadřízenosti, podobně jako kontrola výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků, což dosud použití obecného zákona o státní kontrole vylučovalo, nicméně Ministerstvo vnitra spolu s většinou resortů dospělo k závěru, že i takovému typu kontrol je vhodné dát jednotná procesní pravidla (předvídatelnost postupů, předem stanovená práva a povinnosti kontrolujících i kontrolovaných).
Nově budou do působnosti zákona o kontrole spadat též kontroly výkonu přenesené i samostatné působnosti subjektů územní samosprávy, kontroly dodržování zákonných povinností subjektů zájmové samosprávy, to znamená profesních komor a zájmových svazů, ze strany ústředních správních úřadů a dalších oprávněných subjektů, či kontroly dodržování povinností dekoncentrovaných orgánů státní správy ze strany ústředních či vyšších orgánů státní správy a organizačních složek a příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je stát či územní samosprávný celek, pro něž se dosud používají roztříštěná pravidla obsažená v některých zvláštních zákonech nebo jen interní normativní instrukce. Tento posledně uvedený okruh kontrol se sice odehrává v prostředí podřízenosti a nadřízenosti, podobně jako kontrola výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků, což dosud použití obecného zákona o státní kontrole vylučovalo, nicméně Ministerstvo vnitra spolu s většinou resortů dospělo k závěru, že i takovému typu kontrol je vhodné dát jednotná procesní pravidla (předvídatelnost postupů, předem stanovená práva a povinnosti kontrolujících i kontrolovaných).
Text: Ludmila Křížová
Foto: Radoslav Bernat