Týdeník Veřejná správa


Téma

Petr Zahradník,
EU Office České spořitelny

Nová finanční perspektiva na období 2007 - 2013

Vyšlo v čísle 19/2006

Závěr roku 2005 přinesl schválení Nové finanční perspektivy Evropské unie na období let 2007–2013 Evropskou radou. Tuto událost je možné vnímat nejen jako projev dosažení křehké dohody jednotlivých členských států ohledně směřování priorit jednotlivých politik Evropské unie a jejich finančního krytí na sedmileté období počínaje 1. lednem roku 2007, ale i jako snad první náznak uklidnění rozbouřených vod, které dění v Evropské unii provázely po valnou část roku 2005.

Analýza kapitol a geneze návrhu Nové finanční perspektivy

Nová finanční perspektiva na období 2007 až 2013 představuje víceletý finanční rámec Evropské unie, přijímaný na základě dohody mezi klíčovými institucemi Evropské unie – Radou, Komisí a parlamentem. Komise připraví návrh finanční perspektivy, Rada schvaluje jednomyslně strukturu příjmů a výdajů v jednotlivých kapitolách (headings), jež současně představují i prioritní oblasti financování z rozpočtu Evropské unie, Parlament většinou dává souhlas s přijetím finanční perspektivy.

Hlavní smysl takto vytvářených finančních rámců, jejichž kontinuita se datuje rokem 1988, je stanovit prioritní oblasti, na něž se zaměřují politiky v přímém či zprostředkovaném vlivu institucí Evropské unie, určit nepřekročitelné výdajové stropy a tím posílit fiskální disciplínu při působení institucí Evropské unie. Celý proces vzniku Nové finanční perspektivy 2007-2013 se datuje dokumentem Evropské komise z počátku z března 2004 “Vytváříme naši společnou budoucnost - politické výzvy a rozpočtové prostředky rozšířené Unie 2007-2013” (1); na tento dokument pak obsahově navazoval návrh Evropské komise Radě EU a Evropskému parlamentu “Finanční perspektivy 2007-2013 (2). Jak již naznačeno výše, tato Nová finanční perspektiva 2007-2013 je čtvrtou srovnatelnou finanční perspektivou Evropské unie, respektive Evropského společenství, kontinuálně existující od roku 1988; první z nich byla pětiletá první Delorsova finanční perspektiva (1988-1992); na ni navázala sedmiletá druhá Delorsova finanční perspektiva (1993-1999). Třetí finanční perspektivou je ještě stále funkční Agenda 2000 (2000-2006), dosažená na základě nové dohody mezi institucemi Evropské unie v květnu 1999 (3).

Na základě žádosti Evropské rady v červnu 2004 zpracovala Evropská komise návrh věcných, obsahových priorit Nové finanční perspektivy 2007-2013 na základě respektování tří kritérií: efektivnosti, účinnosti a synergie. Obsahová náplň těchto kritérií pak byla dále rozepsána do jednotlivých kapitol (viz výše). Jejich počet byl v návrhu Komise na období 2007-2013 zredukován z osmi na pět. Jak bude z dalšího textu i přiložených tabulek patrné, původní návrh Evropské komise počítal s objemem výdajů ve výši 1.025 mld. EUR.

Evropská komise současně navrhuje, aby počínaje rokem 2014 došlo k opětovnému návratu k pětiletému období trvání finanční perspektivy, aby tato byla lépe v souladu s institucionálním jízdním řádem Evropské unie (Evropská komise i Evropský parlament již nyní působí v rámci pětiletého funkčního období).

Jako každý rozpočtový rámec, i tento pracuje se svojí výdajovou a příjmovou stranou. V prvotních reakcích po schválení Nové finanční perspektivy se drtivá většina pozornosti zaměřovala zejména na výdajovou stranu; ptala se, či hodnotila, jaké priority budou z výdajů rozpočtu Evropské unie financovány, zda jejich výběr je pro budoucnost Evropské unie ten správný; země se předháněly ve snaze ukrojit maximum společného rozpočtového krajíce a ty úspěšné se svým vyjednaným výsledkem otevřeně chlubily. Podstatně menší mediální pozornosti se dostalo příjmové straně rozpočtu Evropské unie; rozhodně nelze říci, že by se pozapomínalo na to, kdo tento rozpočet dominantně financuje (4), nicméně většina okamžitých analýz po dosažení dohody o Nové finanční perspektivě mířila svoji pozornost na orientaci výdajů.

Výdaje Nové finanční perspektivy

I my se vydáme touto cestou, avšak s úmyslem vyhodnotit i její příjmovou stránku. Nová finanční perspektiva si dává ambice oslovit ty oblasti, které jsou ve výlučných či sdílených kompetencích institucí Evropské unie a u nichž navíc existuje předpoklad, že vynaložení prostředků bude efektivní a pomůže řešit problémy Evropské unie jako celku v rámci neúprosné globální soutěže. Je zajisté pravdou, že shoda mezi jednotlivými členskými státy Evropské unie na výběru těch oblastí, které jsou pro Evropskou unii skutečně palčivé, případně zajistí Evropské unii dlouhodobou ekonomickou prosperitu, nebyla jednoznačná. I proto je konečná podoba výdajové stránky kompromisem mezi konzervativním vnímáním výdajové struktury rozpočtu Evropské unie a progresivním vnímáním role rozpočtu a politik Evropské unie (promítající se rovněž například do prosazování liberálnějšího prostředí ve službách a na pracovním trhu v rámci celé EU).

Nová finanční perspektiva pak současně daleko silněji než ta současná vnímá proces dalšího připravovaného rozšiřování Evropské unie – počítá s tím, že příští rok do Unie vstoupí Rumunsko a Bulharsko a vykazuje propojení s dohodami o přistoupení těchto dvou zemí do Evropské unie. Výdajová strana Nové finanční perspektivy je rozdělena do pěti zásadních kapitol, odrážejících momentálně vnímané středně- a dlouhodobé priority politik Evropské unie a jejich finanční krytí. Maximální celkový výdajový strop Nové finanční perspektivy činí 862,363 mld. EUR, což je ekvivalent 1,045 % hrubého národního důchodu Evropské unie.

Struktura Nové finanční perspektivy pro jednotlivá léta

Původní návrh Evropské komise z jara 2005 z pohledu objemu výdajů byl bohatýrský; členské země jej hned v průběhu uzavření lucemburského předsednictví redukovaly o přibližně 150 mld. EUR, ale nedospěly k dohodě ohledně jeho struktury. Snaha o jeho další redukci v průběhu předsednictvím britského již nekorespondovala s konsensem zúčastněných a poslední krůček byl naopak ve směru mírného navýšení objemu. Struktura Nové finanční perspektivy pro jednotlivá léta je zachycena v tabulce (Tabulka 1).

Geneze Nové finanční perspektivy v průběhu roku 2005

Snaha prosadit do Nové finanční perspektivy 2007-2013 progresivní prvky podporující globální konkurenceschopnost Evropské unie se projevují zejména v její první sub-kapitole 1a. Porovnáme-li její objem s celkovým objem prostředků v kapitole “Udržitelný rozvoj”, dospíváme k poznání, že prolomení konzervativních názorů na podobu rozpočtu Evropské unie bude složitou a dlouhotrvající záležitostí. Na straně druhé je nadějné, že tato částka v jednotlivých letech poměrně utěšeně narůstá a v závěru období se oproti jeho počátku zvyšuje o přibližně 50 %. Právě v jejím rámci existuje prostor pro prosazení nových lisabonských cílů v oblastech výzkumu a technologického vývoje; propojování Evropy prostřednictvím sítí (dopravních, komunikačních apod.); vzdělání a profesního tréninku; podpory konkurenceschopnosti na stále více integrovaném Jednotném vnitřním trhu (zejména v oblasti služeb a pracovní síly); a sociální politiky. Prioritními oblastmi zde bude zejména další rozvíjení Trans-evropské dopravní sítě a podpora výzkumných projektů i mimo oblast Strukturálních fondů; velkou výzvou v tomto ohledu bude například 7. rámcový program pro výzkum a vývoj a jeho aplikace v podnikatelských strukturách. Předpokládá se rovněž další posílení součinnosti s produkty Evropské investiční banky. Zajímavostí sub-kapitoly 1a. může být i explicitní začlenění dvou výdajových položek zaměřených na odstavování jaderných elektráren na Slovensku (Jaslovské Bohunice) a v Litvě (Ignalina) v celkové sumě převyšující 1,2 mld. EUR.

A konečně, zajímavým a snad i kontroverzním výstupem je zřízení Globalizačního přizpůsobovacího fondu, jako jisté úlitby Evropské unie konzervativcům za ústupek při posilování integrace vnitřního trhu. Evropská rada dala souhlas k jeho vzniku pro účely dodatečné podpory pro pracovníky, kteří se stali nadbytečnými v důsledku výrazných strukturálních změn způsobených vývojem světového obchodu a zostřenou globální konkurencí; příspěvky tohoto fondu by měly být použity k asistenci těmto pracovníkům při jejich rekvalifikačním úsilí a v procesu hledání nového pracovního uplatnění. Spuštění fondu bude podřízeno striktním kritériím, vztahujícím se k rozsahu ekonomického “postižení” vlivem globální soutěže v lokálním, regionálním i národním měřítku. Maximální objem výdajů fondu má být 500 milionů EUR ročně.

Nejpodstatnější část výdajů v kapitole “Udržitelného rozvoje” jde ve prospěch strukturální a kohezní politiky, tedy sub-kapitoly 1b.; v průběhu Nové finanční perspektivy, přesněji počínaje rokem 2008 patrně zažijeme v kontextu integrace Evropské unie historickou a průlomovou záležitost – objem výdajů na strukturální a kohezní politiku poprvé převýší objem výdajů na zemědělské účely (kapitola 2), přičemž nůžky mezi oběma kapitolami se mají v čase dále rozevírat v neprospěch určení pro zemědělství. Operace strukturální a kohezní politiky budou i nadále výrazně přispívat k naplnění významu příslušných ustanovení zakládací Smlouvy, zaměřených na odstraňování rozdílů mezi úrovní rozvoje jednotlivých členských států a jejich regionů. Nedávné rozšíření z května 2004 a další chystané rozšíření v budoucích letech výrazně prohloubilo ekonomické a sociální rozdíly na regionální i národní úrovni. Strukturální a kohezní politika bude respektovat tři hlavní cíle dané v dokumentu Komise “Strategický rámec Společenství” z června 2005: konvergenci; regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost; a teritoriální spolupráci.

V rámci cíle konvergence bude alokováno na strukturální a kohezní politiku 81,7 % (251,33 mld. EUR) prostředků; z toho pak 24,5 % (61,518 mld. EUR) je určeno na projekty financované z Kohezního fondu a 5,0 % (12,521 mld. EUR) pro účely členských států a regionů, ovlivněných tzv. statistickým efektem (v důsledku rozšíření Evropské unie se ekonomická prosperita některých členských států a regionů v rámci EU-15 statisticky, avšak nikoliv reálně zvýšila vůči průměru EU-25, čímž tyto ztratily nárok na určité formy podpory z fondů Evropské unie; tento fakt je tak částečně kompenzován.

V rámci cíle regionální konkurenceschopnosti a zaměstnanosti bude použito 15,8% (48,789 mld. EUR). Zbývajících necelých 2,5% (7,5 mld. EUR) pak je určeno na podporu teritoriální spolupráce.

Vymezení konvergenčního cíle. Zůstává v platnosti, že nově pojmenovaný cíl vychází ze stejné konstrukce jako nynější cíl na podporu porozvinutých regionů; je tedy zaměřen na urychlení konvergenčního procesu nejméně rozvinutých regionů a členských států. I nadále bude platit, že regiony, které se mohou ucházet o financování ze strukturálních fondů v rámci tohoto cíle jsou regiony vymezené jako NUTS II., jejichž HDP na obyvatele za období let 2000-2002 je menší než 75 % průměru Evropské unie.

Členské státy, které se mohou ucházet o čerpání z Kohezního fondu, pak mají hrubý národní důchod (HND) na obyvatele za období 2001-2003 na úrovni menší než 90 % průměru EU-25.

Vymezení cíle teritoriální spolupráce. Nový cíl teritoriální spolupráce je pak zaměřen na posílení přeshraniční spolupráce, spolupráce mezi jednotlivými zeměmi a regiony v rámci Evropské unie a založení kooperačních sítí zaměřených na výměnu zkušeností a pozitivních příkladů. Regiony v rámci tohoto cíle jsou definovány na úrovni NUTS III.

Příjmy Nové finanční perspektivy

Na příjmové straně Nové finanční perspektivy je klíčové dosažení velmi křehké rovnováhy, spočívající především v další připravenosti bohatých nadále financovat rozpočet Evropské unie a pokračovat tak v pozici jeho čistých přispěvatelů. Z tohoto důvodu bylo nutné dosáhnout určité stropy či další adekvátní opatření v případě příspěvků čistých přispěvatelů, jmenovitě Německa, Rakouska, Nizozemska, Švédska či Velké Británie.

Závěr a specifické výzvy pro Českou republiku

Bylo by zřejmě iluzí se domnívat, že během několikaměsíčního období reflexe se rozpočet Evropské unie a jeho struktura změní fundamentálně; že položky, které z něj byly léta financované, zmizí ve prospěch položek jiných. Lze však současně tvrdit, že vzniklá diskuse otevřela prostor pro další pozvolné snižování váhy položek, které nepřispívají konkurenceschopnosti Evropské unie ve prospěch těch, u kterých to lze očekávat. Vývoj položek v rámci první kapitoly napovídá, že byl nabrán zdravý směr.

Z pohledu České republiky je zřejmě dobře, že rozpočet byl schválen právě v této době. Na jedné straně je chvályhodné čekat, až detailní struktura rozpočtu vyhoví potřebám počátku 21. století, avšak během tohoto čekání by mohl nebezpečně ujíždět vlak. Vlak, který v zásadě představuje první plnohodnotnou (a dost možná, že i poslední) šanci získat čerpáním z fondů Evropské unie skutečné maximum v náš prospěch. A pokud by se dobře míněné diskuse o oprávněnosti každé jednotlivé rozpočtové položky vlekly i v průběhu roku 2006, tím méně času by zbývalo na splnění nemalého penza domácích úkolů, které nás v této souvislosti čeká

(Tabulka 2). K nim patří zejména kvalitní završení přípravy Národního rozvojového plánu a Národního strategického referenčního rámce. Dostatečný časový prostor je zapotřebí pro kvalitní přípravu nové sady Operačních programů. Ty projdou výraznou změnou především v tom, že v příštím období nabídnou vyšší míru autonomie krajům, které tak budou moci lépe naplňovat své vlastní regionální priority. Řešitelé projektů by navíc měli být přehledněji a srozumitelněji informováni o nabízených zdrojích Evropské unie a procedura administrativních náležitostí by měla být jednodušší. Operační programy a výzvy v rámci nich pak musejí být vyhlašovány bez zbytečného zpoždění a včas. Navíc musejí být pružně k dispozici veřejné i soukromé zdroje spolufinancování, neboť fondy EU jen v drtivé menšině pokrývají celé náklady projektů. Teprve pokud se tyto úkoly podaří uspokojivě splnit, dostane debata o Nové finanční perspektivě 2007-2013 i v podmínkách České republiky naplněný smysl.

Poznámky:

  1. http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2004&nu_doc=101

  2. http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/cs/com/2004/com2004_0487cs01.pdf

  3. http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l34003.htm

  4. ostatně: období reflexe v Evropské unii v roce 2005 bylo vyvoláno i tím, že bohatí přispěvatelé do rozpočtu Evropské unie již nechtěli přispívat tak velkoryse, případně chtěli více rozhodovat o tom, kam budou jejich příspěvky směřovat.

Tabulka 1: Struktura Nové finanční perspektivy pro jednotlivá léta

Kapitoly

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2007- 2013

Kapitola 1:
Udržitelný růst

51,090

52,148

53,330

54,001

54,945

56,384

57,841

379,739

- 1 a. konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost

8,250

8,860

9,510

10,200

10,950

11,750

12,600

72,120

- 1 b. soudržnost pro růst a zaměstnanost

42,840

43,288

43,820

43,801

43,995

44,634

45,241

307,619

Kapitola 2:
Ochrana a správa přírodních zdrojů

54,972

54,308

53,652

53,021

52,386

51,761

51,145

371,244

- z toho zemědělství – výdaje související s trhem a přímé platby

43,120

42,697

42,279

41,864

41,453

41,047

40,645

293,105

Kapitola 3:
Občanství, svoboda, bezpečnost a spravedlnost

1,120

1,210

1,310

1,430

1,570

1,720

1,910

10,270

- 3 a. svoboda, bezpečnost, spravedlnost

0,600

0,690

0,790

0,910

1,050

1,200

1,390

6,630

- 3 b. občanství

0,520

0,520

0,520

0,520

0,520

0,520

0,520

0,520

Kapitola 4:
EU jako globální hráč

6,280

6,550

6,830

7,120

7,420

7,740

8,070

50,010

Kapitola 5:
Správní výdaje

6,720

6,900

7,050

7,180

7,320

7,450

7,680

50,300

Kompenzace

0,419

0,191

0,190

         

Celková rozpočtovaná částka/ % HND EU

120,601/
1,10

121,307/
1,08

122,362/
1,06

122,752/
1,04

123,641/
1,03

125,055/
1,02

126,646/
1,00

862,363/
1,045

Zdroj: Evropská rada, údaje v mld. EUR; stálé ceny roku 2004


Tabulka 2: Odhadovaná čistá pozice České republiky v letech 2007 – 2013

 

mil. EUR; stálé ceny roku 2004

mil. Kč; stálé ceny roku 2004

celkem

průměrně ročně

celkem

průměrně ročně

Zemědělství

6.336,1

905,2

183.747,5

26.249,6

- z toho: přímé platby a tržní opatření

3.824,1

546,3

110.898,5

15.842,6

- rozvoj venkova

2.512,0

358,9

72.849,0

10.407,0

Strukturální operace

23.749,1

3.392,7

688.723,9

98.389,1

- z toho: Strukturální fondy

15.899,4

2.271,3

461.082,6

65.868,9

- Kohezní fond

7.849,7

1.121,4

227.641,3

32.520,2

Vnitřní politiky

720,0

102,9

20.880,0

2.982,9

Celkem přínosy

30.805,2

4.400,7

893.351,4

127.621,6

Celkem odvody do rozpočtu EU

8.339,7

1.191,4

241.850,4

34.550,1

Čistá pozice

22.465,6

3.209,4

651.501,0

93.071,6

Poznámka: Přínosy celkem představují částky, které bude mít ČR v období 2007-2013 k dispozici k využití