Konzultace
Uchopit problematiku evropských financí a zůstat nestranným je úkol takřka nadlidský. Přesto si myslím, že právě nyní je nanejvýš vhodná doba k pokusu předestřít pohled ryze praktický, který vnese do celé problematiky více světla a vyvrátí některé mýty a lži o strukturálních fondech. Přínos členství v Evropské unii je pro českou ekonomiku nesporný, vždyť poprvé v české historii je bilance zahraničního obchodu v pozitivních číslech. Následující příspěvek však není zaměřen na všechny efekty vyplývající z našeho členství v Evropské unii, ale výlučně na dotační problematiku. Vidina nárůstu prostředků z Evropské unie na roky 2007 až 2013 zamotává hlavu mnoha lidem, a pokud přidáme blížící se dvojí volby v letošním roce, přibývá dezinformací, často i záměrných.
Prostředky jsou využity a rozděleny, ne však vyčerpány
Už v předvstupním období byla Česká republika v programu SAPARD nejúspěšnější ze všech kandidátských zemí. Jako první vyčerpala svou finanční kvótu do výše 100 %. Proto jsem se neobával, že by tomu mohlo být v letech 2004-2006 jinak a zkušenosti zatím naznačují, že to bylo očekávání správné. Zlobí mne však, když je v profesionálních masmédiích prezentováno, že Česká republika nečerpá evropské prostředky a je střelbou do vlastních řad obviňována z neschopnosti. Každý, kdo tak činí, činí z neznalosti problematiky nebo záměrně klame veřejnost. Je pravda, že Česká republika zatím vyčerpala méně než čtvrtinu prostředků, které vyčerpat mohla. Nastavený mechanismus čerpání, zkráceně demonstrovatelný jako příprava projektu–žádost o dotaci–schválení–realizace projektu–reálné čerpání prostředků, však každému, kdo to alespoň jednou zkusil, napovídá, že od okamžiku požádání o dotaci do získání prostředků často uplynou více než dva roky. Například projekty v rámci programu PHARE 2003 pro obce, které žádaly o dotaci v polovině roku 2004, v řadě případů teprve nyní začínají s realizací a čerpat prostředky budou až ve druhé polovině tohoto roku. Je jednoznačné, že prostředky jsou využity a rozděleny, zdaleka však ještě nejsou vyčerpány. Pokud kdokoliv hodnotí naši úspěšnost, všimněte si, o kterých číslech hovoří. Pohledem na volné prostředky ve zbývajících výzvách je více než jasné, že již takřka není o co žádat. Svědčí o tom přehled situace v základních evropských dotačních programech
(Tabulka), (1). Tabulka přináší výraznou převahu řádků s tzv. tvrdými (tedy investičními) projekty (2). Povšimněte si, že u drtivé většiny programů, které umožňují tvrdé projekty, jsou prostředky vyčerpány. Výjimkou jsou programy, které mají nastaveny takové kombinace podmínek, jež se žadatelům jeví nedosažitelné nebo příliš náročné (podnikatelský slib zaměstnávat 5 let nové zaměstnance pouze ve vybraných lokalitách, příliš vysoký požadavek na uspořené množství emisí nebo školicí centrum potřebuje jen relativně menší počet podnikatelů). Jediný sektor, kde jsou k dispozici “bezproblémové” prostředky na tvrdé projekty, je zemědělství. Tam je to však dáno jiným mechanismem rozdělování prostředků (nikoliv “z jedné hromady”, ale v ročně alokovaných kvótách).
Shrneme-li to, je markantní, že u dobře nastavených programů (správná výše přidělených finančních prostředků a nekomplikovaný mechanismus žádostí) je už více než rok před koncem programovacího období rozdělena celá finanční alokace. Prostředky zbývají u komplikovaných opatření na tvrdé projekty a na měkké projekty, zejména na vzdělávání. Z toho je patrné, že v České republice je jednoznačně vyšší potřeba projektů investičního typu. Důvody, proč zbývají prostředky zejména na měkké projekty, jsou rozebrány v dalším textu.
Měkké projekty – šance nebo mrhání?
V České republice je všeobecně pociťována mnohem větší potřeba realizace rozvojových investic než potřeba vzdělávání, což je přirozené. Infrastruktura obcí je stále zanedbaná, obrovské množství peněz musí jít do dopravy a životního prostředí a pro vytvoření příznivého podnikatelského prostředí. U podnikatelů je zapotřebí zejména technologií, nových výrobních prostor, skladových prostor, podpora exportu apod.
Nelze nic namítat proti Lisabonské agendě, jejíž cíle jsou jistě chvályhodné – zejména, aby se evropská ekonomika stala nejvíce konkurenceschopnou na světě. Každý stát ale musí mít vlastní cestu, která vychází ze znalostí jeho možností a potřeb. A potřeby Irska, Německa či Francie jsou do značné míry odlišné, protože již základní infrastrukturní investice mají vyřešeny. Tyto země mohou vynakládat vysoké procento prostředků právě na zkvalitňování pracovní síly. Ale je zapotřebí u nás alokovat na měkké projekty téměř 30 % celkových prostředků? Jako univerzitní lektor rozhodně prostředky pro vzdělávací systém vítám. Je potřeba cíleně zkvalitňovat úroveň výuky, ale rozhodně je nutné zodpovědět následující otázky:
Potřebuje Česká republika dávat takové množství prostředků ze strukturálních fondů na vzdělávací kurzy, když i průměrná výše projektu na vzdělávání (vlivem limitu neinvestiční povahy, tj. do 40 tisíc Kč na položku) je podstatně nižší než u projektů investičních? Navíc, zejména nyní dochází často ke schvalování desítek nesmyslných identických projektů na vzdělávání projektových manažerů a rekvalifikačních kurzů na obecnou vzdělanost (účetní, asistentky apod.) namísto špičkového vzdělávání ve vysoce specializovaných potřebných oborech.
Nejsou reálné aktuální potřeby České republiky odlišné struktury než v rozvinutých západních zemích – tj. upřednostnit spíše tvrdé investice, které vytvoří zázemí pro rozvoj podnikání a příznivé životní prostředí, a teprve až po dosažení těchto cílů přesměrovat prostředky na zkvalitňování rozvoje lidského kapitálu?
Pokud už jsou vynakládány takové prostředky na vzdělávání, nebylo by lépe přesněji cílit tyto prostředky v souladu s reálnými potřebami trhu práce? Proč jsou schvalovány další a další projekty na projektové manažery, účetní apod., když podniky shánějí svářeče, soustružníky nebo operátory CNC strojů?
Kolik potřebujeme školicích center? Jaká je reálná potřeba firem a veřejné správy na školicí prostory? Kolik procent času svých zaměstnanců je ochoten každý zaměstnavatel věnovat na jejich doškolování? Můžeme se školit v řádu procent svého pracovního času, ale jen školeními tuto zemi dál neposuneme. Potřebujeme kvalifikovanou pracovní sílu, ale ne samoúčelně kvalifikovanou, kterou budeme následně rekvalifikovat. To raději tyto prostředky investujme do zkvalitňování již fungujícího školícího systému s patřičným zohledněním reálných potřeb trhu práce.
Opravdu chceme, abychom měli spoustu okresních měst honosících se přízviskem univerzitní centrum? Podporováním kvantity namísto kvality cílů Lisabonské agendy rozhodně nedosáhneme.
Je skutečně záměrem, aby města znásilňovala své projekty revitalizace městských objektů a center a vytvářela z nich centra kongresové turistiky? Pro tento proces se už vžívá pojem “roubování”, protože dotační podmínky často příliš striktně vymezují mantinely a žadatelům nezbývá, než se tomu proti své vůli přizpůsobit. Hlavně aby se ten chátrající objekt zavřeného kina v obci dal nějak opravit. A když to jinak nejde, tak budeme mít kongresové centrum, že?
Ale zpět k obecnějším principům. Vyjma těch několika málo dotačních programů strukturálních fondů zmíněných v tabulce, u kterých je uvedeno, že pár prostředků k rozdělení zbývá, je v letošním roce situace s dotacemi tristní. Programy Ministerstva pro místní rozvoj ČR jsou již uzavřeny, stejně jako drtivá většina programů České energetické agentury, o SFŽP ani nemluvě, a tak většina záměrů bude odložena na rok 2007. Snad ještě tzv. Norský fond, ten však pro mimořádně nešťastně zvolený mechanismus řízení a schvalování bych raději ponechal stranou. Přesto očekávám, že nejméně v prvním (nebo možná i ve druhém) roce bude přetrvávat v řadě dotačních programů přes nárůst prostředků převis zájmu.
Efektivita práce, času i prostředků má velké mezery
Rád bych se ještě vyjádřil k některým věcem, které nemohu nechat bez povšimnutí. Při plánovacích konferencích na příští programovací období jsem z úst několika pracovníků implementačních agentur zaslechl větu typu: “Rádi bychom měli dvojnásobný převis projektů, abychom měli z čeho vybírat”. Každý, kdo chystal evropský projekt, ví, že je to práce pro tým lidí na mnoho týdnů, neřku-li měsíců. Ať z finančního nebo i socio-ekonomického pohledu – je třeba si uvědomit hodnotu ztraceného času, který byl věnován na marné projekty. Často i velmi dobré projekty jsou zamítány. Dnes není výjimkou pětinásobný až desetinásobný převis zájmu nad finanční možnosti programu. A přitom už při vypsání programu vědí zadavatelé o prioritních projektech, které chtějí upřednostnit. Možná mají strach z podezření z korupce, ale pokud je reálný důvod upřednostnit některé projekty (např. rozvojová priorita kraje nebo sektorová strategická potřeba), měli by to žadatelé vědět předem. Proto jsou poradci dražší, než je potřeba (protože finanční podmínky trhu jsou nastaveny tak, že žijí pouze z úspěchu projektu a neúspěšné projekty financují z vlastního). Proto jsou žadatelé demotivovaní. A to je velmi nebezpečné. Proč CzechInvest nyní spouští v televizi sérii reklamních spotů na program OPPP o podpoře podnikání, kde se podnikatelé dozvědí, že to, co potřebuje devadesát procent z nich (nikoliv obnovitelné zdroje, školicí střediska, výzkum, ale naopak technologie, pozemky, sklady, budovy), není možné z OPPP již dotovat, protože klíčová opatření jsou vyčerpána? Chceme podnikatele opravdu tak demotivovat? Chápu, že tzv. technickou pomoc programu určenou na mediální podporu je třeba utratit, ale cena demotivace je mnohem vyšší. A není to problém jen OPPP, i jiné programy jsou stále propagovány a přitom jsou takřka nebo úplně vyčerpané.
Stejně tak se často stává, že dotační program (výzva) je vypsán obecně, a teprve až jsou projekty předloženy, gestor dotace nenápadně upřednostní projekty pouze jednoho typu, protože se tak rozhodl (např. ubytovací kapacity oproti sportovnímu zázemí nebo dřevěné kulturní památky oproti rozvoji muzeí apod.). Každý gestor dotace nechť si sáhne sám do svého svědomí, nakolik se ho tato výtka týká. Shodit ze stolu desítky projektů a mít radost, že jsem vybral nejlepší projekty je jistě krásný pocit, ale připravit desítky neúspěšných projektů znamená obrovskou socio-ekonomickou ztrátu v podobě marně utracených prostředků a zbytečně vynaloženého času mnoha lidí.
Dalším významným rizikem je i horizont pěti let. Drtivá většina projektů se vlivem konceptuálního nastavení plánuje na dobu pěti let, po kterou se musí zajistit udržitelnost projektu. Pak ať se děje vůle boží. Kde vezme žadatel na provoz? Co tam dále bude? Jedná se nejen o slabinu systému, ale bohužel i optický horizont, který většina žadatelů sleduje a za kterým již neřeší, co bude dál. Nebude potřeba na období 2014–2020 vypsat dotace na přestavbu nevyužívaných vědecko technických parků, školicích středisek, akvaparků, hotelů nebo center sociální pomoci zbudovaných v letech 2007–2013 na kdo ví jaké budoucí účely?
Nehledě na to, že v projektech jsou často, s cílem posílit šanci na úspěch projektu, nereálná čísla. Existují projekty s naslibovanými stovkami nových turistů v monitorovacích ukazatelích (zřejmě se získají tak, že se pozve několik zájezdů z domovů důchodců), s naslibovanými stovkami účastníků kurzů či desítkami nových univerzitních lektorů. To mohou být exemplární případy, kdy se budou dotace vracet včetně pokut, sankcí a penále, a tyto případy rozloží rozpočet každého města na mnoho a mnoho let dopředu, nebo jej přímo přivedou ke krachu. Vážení žadatelé, važte dobře, co do projektů slibujete.
Nejen pro tyto zkušenosti jsem přesvědčen o široké prospěšnosti dotačních poradců. Je markantní (na PHARE, na SAPARDu, SROPu i jiných programech), že v krajích s vyšším počtem a zkušenějšími dotačními poradci je procento čerpání podstatně vyšší. Proto nemohu souhlasit, že je v tomto prostředí výrazná potřeba podpory státu, neboť jde o prostředí, které je schopno plně konkurenčně spolu soutěžit a přinášet kvalitu. Pokud je potřeba, nechť soustředí svou pomoc a vytvoří ji kvalitně. Proč ale vznikají RPIC, BIC, Informační místa pro podnikatele, krajské IC, regionální kanceláře CzechInvestu, SFŽP, SZIF a kdoví kolik ještě regionálních kanceláří různých institucí? Role státu má být díky jeho síle v koncentraci kvality, nikoli v tříštění pomoci a vytváření chaosu. Není bohužel výjimkou, že jedna regionální kancelář neví o druhé a nemá nejmenší tušení o dotačních programech, které jsou si velmi blízké, ale řídí je sousední instituce.
Dále bych rád zmínil problematiku hodnocení projektů. Já sám jako hodnotitel projektů mám možnost nahlédnout na mechanismy hodnocení a ve většině případů s nimi nemohu souhlasit. Například, nejmenovaný dotační program má jako váhu na obecnou prospěšnost projektu vyhrazeno 6 bodů ze 100! To znamená, že ať je projekt k ničemu a dostane 0 bodů, nebo to bude projekt velmi přínosný a dostane 6 bodů, v celkovém množství bodů je to naprosté minimum. Naopak, dá-li si žadatel práci a odkáže na každý rozvojový dokument, který má byť jen okrajovou vazbu k projektu, může získat v této položce až 10 bodů. Takhle se ale můžeme dočkat projektu Messinská dálnice II (pro neznalé – odstrašující příklad dotační historie z Itálie, kde byla postavena zcela nepotřebná dálnice).
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 19/2006.
Poznámky:
Tabulka je pro přehlednost výrazně zjednodušena, některá opatření jsou sloučena a pro lepší výstižnost přejmenována. Princip řazení a třídění je však zachován. Uváděné stavy dostupnosti prostředků jsou zobecněné – např. ve SROPu v některých krajích jsou již prostředky na marketing cestovního ruchu zcela vyčerpány, v některých ještě relativně malé prostředky zbývají – z hlediska monitoringu se však jedná o zanedbatelné částky.
Tvrdé projekty umožňují investice do budov a majetku, měkké projekty nikoliv.
Autor byl spoluzakladatelem Agentury SAPARD, následně přešel do oblasti poradenství pro strukturální fondy Evropské unie, ve které se pohybuje již sedmým rokem. Je ředitelem poradenské agentury RENARDS. Současně působí na Provozně ekonomické fakultě MZLU v Brně jako odborný asistent na Ústavu ekonomie.
Tabulka: Evropské dotační programy
Operační program |
Oblast podpory |
Zbývají prostředky |
Typ projektů |
Infrastruktura |
Doprava |
ne |
tvrdé |
Životní prostředí |
ne |
tvrdé |
|
SROP |
Podpora vzniku nových pracovních míst |
ano |
tvrdé |
Dopravní infrastruktura měst |
ne |
tvrdé |
|
Internetizace |
ne |
tvrdé |
|
Revitalizace historických center měst |
ne |
tvrdé |
|
Sociální infrastruktura |
ne |
tvrdé |
|
Sociální integrace |
ano |
měkké |
|
Marketingová podpora cestovního ruchu |
ano |
měkké |
|
Infrastruktura cestovního ruchu |
ne |
tvrdé |
|
Průmysl a podnikání |
Výzkum a vývoj, inkubátory |
ano |
tvrdé |
Vzdělávací centra pro podniky |
ano |
tvrdé |
|
Podnikatelské nemovitosti |
ne |
tvrdé |
|
Rozvoj podniků |
ne |
tvrdé |
|
Podpora inovací |
ano |
tvrdé |
|
Úspory energií |
ano |
tvrdé |
|
Obnovitelné zdroje energií |
ano |
tvrdé |
|
Zemědělství a venkov |
Zemědělské technologie |
ano |
tvrdé |
Krajinotvorba |
ano |
tvrdé |
|
Rozvoj lidských zdrojů |
Vzdělávací projekty |
ano |
měkké |