Týdeník Veřejná správa


Konzultace

JUDr. Petra Gronwaldtová Wagnerová,
zástupkyně ředitele odboru všeobecné správy MV ČR
pwagner@mvcr.cz

Je řízení podle § 5 OZ řízením sporným?

Vyšlo v čísle 7/2007

V poslední době se v titulku obsažená otázka dostává často na pořad dne přesto, že se úřady, které toto správní řízení vedou, s ní musely vypořádat bezprostředně po nabytí účinnosti zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, tj. od 1. ledna 2006 (1).

Z pozice úřednice, která má za úkol řešit otázky spojené s přezkumným řízením v této problematice, mohu konstatovat, že úřady tento typ řízení od počátku za řízení sporné podle § 141 správního řádu považovaly. Ke stejnému závěru jsem došla i já, a proto nemohu nechat bez povšimnutí a vyjádření množící se teorie, že o sporné řízení v daném případě nejde. S touto interpretací nesouhlasím. Vycházím přitom z definice, kterou pro sporné řízení dává právě správní řád ve svém § 141 odst. 1. Cituji: “Ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů”.

K aplikaci ustanovení § 141 správního řádu tedy stačí zodpovědět si několik otázek souvisejících s ochranou pokojného stavu, a to:

  1. jde v případě řešení ochrany pokojného stavu o správní řízení?

  2. stanoví řešení této ochrany nějaký zvláštní zákon?

  3. je v tomto typu řízení řešen spor?

  4. pokud ano, vyplývá tento spor z občanskoprávního, pracovního, rodinného nebo obchodního vztahu?

Ad 1)

To, že ochrana poskytovaná podle § 5 OZ probíhá ve správním řízení, nebylo zpochybňováno od počátku existence tohoto institutu. Samotný fakt, že úřad začíná konat až na návrh, kterému buď vyhoví nebo ho zamítne, svědčí o tom, že jde o proces správního rozhodování, které by mělo procesním pravidlům podléhat (to vyplývá z dikce § 5 OZ: “Došlo-li ke zřejmému zásahu do pokojného stavu, lze se domáhat ochrany u příslušného orgánu státní správy. Ten může předběžně zásah zakázat, nebo uložit, aby byl obnoven předešlý stav. Tím není dotčeno právo domáhat se ochrany u soudu”). Proto i před účinností správního řádu úřady v otázce poskytování ochrany pokojnému vztahu postupovaly podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů. O správním řízení o této otázce pak byly psány studie nebo jen odborné příspěvky (2) a vedení správního řízení bylo uznáváno i soudy, které při přezkoumávání těchto řízení nikdy nezpochybnily skutečnost, že ochranu (ne)poskytovanou podle § 5 OZ je třeba řešit právě ve správním řízení (3) - naposledy rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.3.2006, čj. 8 As 2/2005-32, uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí NSS 8/2006 pod č. 908 – zde cituji z odůvodnění: “Nejvyšší správní soud se na prvním místě zabýval charakterem správního řízení vedoucího k ochraně pokojného stavu, tedy podstatou právní úpravy podle § 5 občanského zákoníku. Jeho cílem je poskytnutí ochrany především občanským právům a svobodám, tedy ryze soukromým zájmům fyzických a právnických osob, …”. I kdyby nebylo posledně citovaného rozhodnutí, s ohledem na to, že výsledkem činnosti správního úřadu, který tuto ochranu poskytuje, je případné uložení povinnosti něco vykonat nebo něco strpět, případně návrh druhé strany zamítnout, je podle mého názoru nepochybné, že jde o postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci prohlašuje, že jmenovitě určené osoby mají nebo nemají určitá práva a povinnosti, a tudíž jde o správní řízení dle § 9 správního řádu. Pro úplnost lze uvést, že skutečnost, že je ochrana pokojnému stavu poskytována ve správním řízení, nezpochybňuje ani Veřejný ochránce práv. Ten ve své zprávě za rok 2003 předkládané Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky naopak hovoří o tom, jak (tehdy účinná) úprava správního řízení poskytování této ochrany správními úřady ztěžuje.

Ad 2)

Zvláštním zákonem, který správní řízení o ochraně pokojného stavu předpokládá, je především občanský zákoník (4), a to právě v citovaném ustanovení § 5. Dále je to zákon č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně ustanovení § 11 tohoto právního předpisu stanoví, že o návrhu na předběžný zákaz zřejmého zásahu do pokojného stavu a o uložení povinnosti obnovit předešlý stav rozhodují pověřené obecní úřady.

Ad 3)

Zda v daném typu řízení existuje spor či ne, je evidentní. Vzhledem k tomu, že díky opačné vůli dvou zúčastněných stran došlo k narušení určitého faktického stavu (u něhož se teprve bude v řízení zkoumat, zda splňuje kritéria posledního pokojného stavu) a tyto strany se nedokázaly samy dohodnout na smírném řešení vzniklé situace, jde dle mého názoru o nepochybnou existenci sporu. Proto je také správnímu úřadu předkládán návrh k projednání této situace (slovy zákona – strana, která se cítí nově vzniklou situací poškozena, se domáhá ochrany pokojného stavu).

Ad 4)

V případě poskytování ochrany podle § 5 OZ nastávají v praxi dvě varianty sporů – buď vyplývajících z občanskoprávního vztahu v užším pojetí nebo případně vyplývající ze vztahu obchodně právního. Občanskoprávní vztahy vymezuje občanský zákoník v § 2, který říká, že občanskoprávní vztahy vznikají z právních úkonů nebo z jiných skutečností, s nimiž zákon vznik těchto vztahů spojuje. V občanskoprávních vztazích mají účastníci rovné postavení. Účastníci občanskoprávních vztahů si mohou vzájemná práva a povinnosti upravit dohodou odchylně od zákona, jestliže to zákon výslovně nezakazuje a jestliže z povahy ustanovení zákona nevyplývá, že se od něj nelze odchýlit.

Z toho vyplývá, že obsahem občanskoprávních vztahů jsou vzájemná práva a povinnosti, která však nemusejí vzniknout jen v důsledku právních úkonů, nýbrž i z jiných skutečností. Jednou z těchto skutečností, která vytváří vzájemná práva a povinnosti, je konstituování pokojného stavu.

Správní řád – oproti předchozí právní úpravě – definuje sporné řízení a svou definicí, dle mého názoru, umožňuje, aby řízení podle § 5 bylo podle zásad sporného řízení i vedeno. Kdyby tomu tak nebylo, nebylo by možno v daném řízení ani uzavřít smír, který je v celém správním řádu (naprosto logicky) upraven pouze pro účely sporného řízení v § 141 odst. 8. V případě, že by řízení podle § 5 OZ nebylo vedeno podle ustanovení o sporném řízení, došlo by tak ke zhoršení procesního postavení sporných stran oproti předchozí právní úpravě, neboť podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, měly správní úřady povinnost vést řízení v těchto případech tak, aby se nejprve pokusily strany vést ke smíru (a to se díky autoritě, kterou správní úřady stále ještě požívají, mnohdy zdařilo). Osobně vnímám snahu o uzavření smíru mezi oběma stranami i za současného právního stavu za nejsprávnější krok správního úřadu k řešení celé věci. Odepření uzavření smíru v daném případě bych považovala za velký nesmysl, který jde proti povaze celého řízení o ochraně pokojného stavu a je to pro mě i další důvod, proč na zařazení řízení o poskytování ochrany pokojnému stavu do množiny sporných řízení trvat.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 7/2007.

Poznámky:

  1. Novela správního řádu č. 413/2005 Sb. se předmětné problematiky nijak nedotýká.

  2. viz Viktor Knapp : Quite non movere (§ 5 obč.z.) in Právní praxe č. 5/1993, publikované názory v ASPI - L. Nedorost; Richter; Fiala, Hurdík, Korecká v ASPI, JUDr. Ing. Zuzana Modráková: Veřejná správa a ochrana pokojného stavu in Veřejná správa č. 1 -2/2002, P. Wagnerová: Úskalí správního řízení podle § 5 OZ in Správní právo 2/2005; J. Pěnkavová, L. Morávek: Ještě jednou k úskalím správního řízení podle § 5 o.z. in Správní právo 6/2005.

  3. např. viz usnesení Ústavního soudu ze dne 29. května 2001 sp. zn. II. ÚS 183/01, Krajský soud v Ústí nad Labem –16 Ca 425/98 nebo 16 Ca 551/1997.

  4. Zákon č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů.