Týdeník Veřejná správa


Konzultace

JUDr. Jiří Kroupa

Nepřípustnost řady ustanovení
Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 38/05 o zrušení některých ustanovení vyhlášky města Kopřivnice o veřejné zeleni

Vyšlo v čísle 7/2007

ilustrační fotoObecně závaznou vyhlášku č. 1/2004, o veřejné zeleni, přijalo zastupitelstvo města Kopřivnice dne 22. dubna 2004. Posouzení její zákonnosti, respektive ústavnosti v rámci řízení před Ústavním soudem posléze prokázalo nepřípustnost celé řady jejích ustanovení. Důvody rozporu těchto ustanovení s různými zákony a potažmo s Ústavou byly v tomto případě velmi pestré a v zájmu zlepšování kvality obecní normotvorby si jistě zaslouží podrobnější pojednání.

Účelem předmětné vyhlášky bylo podle jejího čl. 1 odst. 1 “zabezpečit ochranu, údržbu a rozvoj veřejné zeleně jako nezastupitelné složky životního prostředí s funkcí biologickou, zdravotně hygienickou, esteticko-krajinotvornou, rekreační a kulturní na území města Kopřivnice”. K tomu vyhláška stanovila množství pravidel týkajících se výstavby a údržby zeleně a její ochrany. Při tom mimo jiné ve své Příloze č. 1 rozdělila veřejnou zeleň v Kopřivnici do tří intenzitních tříd údržby, přičemž od této kategorizace byly odvozovány některé konkrétní povinnosti subjektů na něž vyhláška dopadala.

Rozhodnutím ze dne 28. června 2005 Ministerstvo vnitra pozastavilo účinnost vyhlášky a následně se obrátilo na Ústavní soud s návrhem na zrušení jejích vybraných ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu a hlavy VI zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. O věci rozhodlo plénum Ústavního soudu nálezem Pl. ÚS 38/05 dne 19. září 2006. Vzhledem k tomu, že návrhu bylo z velké části vyhověno a zároveň sám Ústavní soud zrušil i některá další ustanovení vyhlášky nad rámec původního návrhu, zabývá se toto pojednání v zájmu přehlednosti pouze těmi ustanoveními vyhlášky, která byla nálezem reálně zrušena a pro praxi obecní normotvorby jsou klíčová.

Kopřivnická vyhláška byla vydána na základě zmocnění obsaženého v ustanovení § 10 písm. c) zákona o obcích, podle něhož je obec oprávněna ukládat povinnosti vyhláškou k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen “veřejná zeleň”) a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti. Jedná se o součást obecného zmocnění obce v § 10 zákona o obcích, které ovšem může být dále zúženo v případě, že některé dílčí otázky v rámci dané problematiky již upravuje zákon (a to včetně případného přiřčení dané otázky do kompetence orgánu státní správy, kraje nebo obce v přenesené působnosti), se kterým obecní vyhláška pochopitelně nemůže být v rozporu. Povinnost uložená obecní vyhláškou mimo daný rámec se pak automaticky dostává do rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy, podle něhož nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá, respektive s obdobným ustanovením Listiny základních práv a svobod v čl. 2 odst. 3 a dále s jejím čl. 4 odst. 1, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích.

Tradiční metodu čtyř hodnotících kroků pro posouzení ústavnosti, respektive zákonnosti obecně závazných vyhlášek použil Ústavní soud i tentokrát. Při této metodě se “zkoumá pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky (1.), posuzuje, zda obec při jejím vydání nejednala ultra vires (2.), zda nezneužila svoji působnost (3.) a poměřuje obsah vyhlášky kriteriem nerozumnosti (4.)”. Tato rekapitulace je na místě proto, že kopřivnická vyhláška zcela nevyhověla ani jednomu z uvedených kritérií, což je případ přece jen dosti vzácný.

Pokud jde o první z kritérií, zde byla pravomoc obce k vydání vyhlášky nepochybně dána oprávněním v čl. 104 odst. 3 Ústavy a předmětná vyhláška byla podle zjištění Ústavního soudu vydána při zachování všech formálních požadavků. Nicméně konstatování obecné oprávněnosti obce k vydání vyhlášky je pouze jednou stránkou věci. Jako problematické se zde totiž jevilo ustanovení Přílohy č. 1 odst. 1 věty třetí vyhlášky, podle něhož o zařazení ploch veřejné zeleně do příslušné kategorie – intenzitní třídy údržby – rozhoduje pověřený pracovník odboru životního prostředí a zemědělství (OŽP) Městského úřadu Kopřivnice na základě významu zeleně, potřeb a zkušenosti. Tím tedy prakticky došlo k přenesení normotvorné pravomoci obce, respektive jejího zastupitelstva na blíže neurčeného pracovníka Městského úřadu, který by měl bez jasně daných pravidel rozhodnout o zařazení zeleně do intenzitní třídy údržby, přičemž od tohoto zařazení se následně odvíjely další povinnosti vyhláškou stanovené. Takovéto přenesení normotvorné pravomoci ovšem ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy nepředpokládá, nýbrž stanoví tuto pravomoc výlučně obci. Ustanovení vyhlášky tedy bylo s čl. 104 odst. 3 Ústavy v rozporu.

V rámci posuzování, zda obec při vydání předmětné vyhlášky nešla ultra vires, tedy zda nepřekročila meze svého zmocnění, už nevyhovělo mnohem více zkoumaných ustanovení vyhlášky. Předně se jednalo opět o rozdělení zeleně do intenzitních tříd údržby v její Příloze č. 1. Ta do třetí třídy zařadila mimo jiné “zeleň lesoparků, rekreačních lesů a zahrad, (…) prostory kolem garáží, (…) i ostatní zapojené porosty stromů”. Zmocňovací ustanovení § 10 písm. c) zákona o obcích však do působnosti obce dává pouze zeleň v zástavbě a ostatní veřejnou zeleň (přičemž “veřejnost” zeleně je zde třeba chápat obdobně jako “veřejnost” veřejného prostranství podle § 34 zákona o obcích). Ustanovení vyhlášky také bylo zjevně rozšiřující. V případě “lesoparků” a “rekreačních lesů” se navíc jednalo o kolizi s lesním zákonem č. 289/1995 Sb., který pravidla správy takového lesa sám stanoví (pojem “lesopark” není právními předpisy upraven, avšak Ústavní soud již dříve judikoval – nálezem Pl. ÚS 24/94 – že v jeho případě lze dovodit působnost lesního zákona, zatímco “rekreační les” zřejmě spadá pod “les zvláštního určení”, který lesní zákon ve svém § 8 odst. 2 písm. c) definuje jako “les příměstský či další les se zvýšenou rekreační funkcí”).

V souvislosti s rozčleněním zeleně do intenzitních tříd údržby stanovila vyhláška nároky na minimální údržbu zeleně v dané kategorii. Pro třídu I. se mimo jiné jednalo o “sečení trávníku min. 5x ročně vhodným mechanizmem s okamžitou likvidací pokosené travní hmoty. První seč musí být provedena nejpozději do 31. 5., druhá do 30. 6., třetí do 31. 7., čtvrtá do 31. 8. , pátá do 30. 9.”. Dalšími požadavky byl též “zdravotní řez 1x ročně a zmlazovací řez 1x za 3 roky, tvarovací řez min. 2x ročně. Bezpečnostní a zdravotní ořez stromů dle potřeby.”. Pro další dvě třídy byly stanoveny obdobné požadavky, pouze s nižší intenzitou. Všechna tato ustanovení ovšem byla opět kvalifikována jako rozporná se zákonnou úpravou, která již sama stanoví vlastníkům, respektive uživatelům pozemků příslušné povinnosti a sankcionuje jejich nedodržování (cestou přenesené působnosti obce). V prvním výše uvedeném případě se jedná o zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů (povinnosti podle § 3 odst. 1 písm. a) a b) zákona), v případě druhém pak zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (konkrétně viz § 7 odst. 2 a § 8 odst. 5 zákona).

Kolize se zákonem o ochraně přírody a krajiny se pak stala osudnou i dalším ustanovením. To platilo zejména pro množství pravidel stanovených v čl. 9 odst. 1, 3, 4, 6 a 7 a v čl. 11 odst. 2 a 3 vyhlášky:

Ve všech těchto případech již jsou příslušná pravidla upravena v ustanoveních § 7, 8 a 9 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podobně i v případě čl. 10 odst. 4 písm. h) vyhlášky, který ve veřejné zeleni zakazoval provádět jakékoli úpravy a výsadby bez souhlasu správce veřejné zeleně, nebyl v souladu s § 7 odst. 2 zákona, který stanoví příslušná oprávnění orgánu ochrany přírody.

Další ustanovení vyhlášky kolidovala se stavebním zákonem (s tehdy platným č. 50/1976 Sb., ovšem platnost závěrů lze vztáhnout i na současnou úpravu). Podle čl. 6 odst. 1 vyhlášky musely být u veškerých stavebních prací a akcí spojených se zásahem do veřejné zeleně provedeny po dokončení jednotné terénní úpravy a sadové úpravy, přičemž bez jejich dokončení a předání nebylo možné považovat stavbu za dokončenou. Vyhláška tak vlastně sama určovala, kdy je za jistých okolností konkrétní stavba dokončena, což je zjevný vstup do působnosti stavebního zákona, který okamžik dokončení stavby určuje sám. Do okruhu pravidel pro realizaci stavby, které stanoví příslušné orgány státní správy na základě stavebního zákona, nepřípustně zasáhla rovněž ustanovení čl. 9 odst. 2 a 5 vyhlášky (“Ochranu zeleně při realizaci stavby zajistí stavebník. Způsob ochrany zeleně na staveništi popisuje ČSN DIN 18 920 Ochrana stromů, porostů a ploch pro vegetaci při stavebních činnostech. Podmínky týkající se ochrany zeleně se vztahují nejen na plochy vlastní výstavby, ale i na plochy dočasného záboru. Při budování nových inženýrských sítí není dovoleno ukládat jejich podzemní vedení vzhledem ke stávající zeleni do vzdálenosti nižší než stanovují příslušné normy”.).

Jako problematická se ukázala rovněž snaha vyhlášky formulovat zákazy určitého chování, které však lze subsumovat pod skutkové podstaty podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Kromě obecného zákazu poškozovat veřejnou zeleň v čl. 10 odst. 1 větě druhé vyhláška stanovila v odstavci 3 téhož článku, že stávající plochy veřejné zeleně a plochy určené pro veřejnou zeleň nesmí být znehodnocovány a způsob jejich dočasného využití musí být v souladu s jejich perspektivní funkcí. Podle čl. 10 odst. 4 písm. a), b), c) a e) pak bylo ve veřejné zeleni zakázáno

Veškeré výše uvedené zakázané chování je ovšem pokryto skutkovou podstatou přestupku proti veřejnému pořádku, jehož se podle § 47 odst. 1 písm. g) zákona o přestupcích mimo jiné dopustí ten, kdo poškodí nebo neoprávněně zabere veřejné prostranství. Postih toho, kdo znečišťuje plochy veřejné zeleně a vyvěšuje plakáty a jiné předměty na dřeviny (čl. 10 odst. 4 písm. f) vyhlášky), je pak rovněž možný podle § 47 odst. 1 přestupkového zákona, který ve svém písm. d) zahrnuje do skutkové podstaty přestupku proti veřejnému pořádku též znečistění veřejného prostranství nebo zanedbání povinnosti úklidu veřejného prostranství. V úvahu je pak třeba brát též oprávnění obce postihnout uložením pokuty toho, kdo znečistí veřejné prostranství a naruší životní prostředí v obci, k čemuž ji opravňuje zákon o obcích ve svém § 58 odst. 3.

Následně Ústavní soud podrobil vyhlášku třetímu z výše uvedených kritérií, tedy posouzení, zda obec nezneužila svoji zákonnou působnost, přičemž “zneužití této působnosti představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak přihlížením k nerelevantním úvahám”.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 7/2007.