Informace Ministerstva vnitra k možnostem krajů a obcí ukládat povinnosti k provedení krizových opatření v době trvání nouzového stavu
Tento materiál byl vypracován odborem bezpečnostní politiky ve spolupráci s odborem veřejné správy, dozoru a kontroly a odborem legislativy a koordinace předpisů.
Nouzový stav je jeden ze tří krizových stavů, přičemž méně závažným krizovým stavem je stav nebezpečí, vyšším pak stav ohrožení státu. Nouzový stav může vyhlásit podle čl. 5 odst. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, vláda, a to v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost. Konkrétní postupy a oprávnění orgánů krizového řízení pro řešení krizových stavů upravuje zejména zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon).
V případě nouzového stavu je vláda hlavním orgánem krizového řízení, přičemž za účelem řešení tohoto krizového stavu je oprávněna vydávat krizová opatření. Oprávnění vlády plynou z jejího ústavního postavení jakožto vrcholného orgánu výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) a z její celostátní územní působnosti. Krizovými opatřeními podle § 2 písm. c) krizového zákona rozumíme organizační nebo technická opatření určená výlučně k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob.
Z rozsahu územní i věcné působnosti vlády jako vrcholného orgánu krizového řízení vyplývá i hierarchie krizových opatření ostatních orgánů krizového řízení ve vztahu ke krizovým opatřením vlády. V případě orgánů krajů či obcí platí, že jimi přijímaná krizová opatření v době trvání nouzového stavu mají primárně sloužit k provádění krizových opatření vlády, čímž se rozumí zejména upřesnění či konkretizace činností nebo omezení, která jsou obecně uložena v krizových opatřeních vlády. Na úrovni kraje či obce tak půjde o taková krizová opatření, která například upřesňují vládou uložené zákazy pohybu či pobytu osob na veřejně přístupných místech tím, že uvedou konkrétní místa na daném území, kam je zakázán či omezen vstup. Stejně tak v případech, kdy vláda stanoví povinnost evakuace, může opatření kraje či obce určit konkrétní místa v rámci daného území, která budou sloužit pro evakuaci osob. Na základě výše uvedeného je tedy zřejmé, že oprávnění kraje či obce regulovat při trvání nouzového stavu opatření k řešení krizového stavu lze realizovat pouze v mezích nařízených krizových opatření vlády.
Rozhodně pak není možné jakkoli rozšiřovat vládou nařízená krizová opatření, kterými je zasahováno do základních lidských práv a svobod. V současné situaci tak například nelze z toho, že vláda v usnesení č. 215 ze dne 15. března 2020 (publikováno pod č. 85/2020 Sb.) omezila volný pohyb osob (s taxativně vymezenými výjimkami) a nařídila podmínku nezbytnosti pohybu osob na veřejně dostupných místech a při době kontaktu s jinými osobami, dovozovat, že by bylo ze strany kraje či obce možné, aby byl za účelem provedení takového krizového opatření vlády nařízen například úplný zákaz vycházení či plošný zákaz prodeje alkoholických nápojů na celém území kraje či obce. Takové opatření jde jednoznačně nad rámec krizového opatření vlády a nedůvodně a neoprávněně zasahuje do základních práv a svobod dotčených osob. Ostatně zákaz konzumace alkoholických nápojů na veřejnosti lze podřadit pod zákaz volného pohybu osob, resp. pod nařízení omezit pohyb na veřejně dostupných místech na dobu nezbytně nutnou a omezit kontakty s jinými osobami na nezbytně nutnou míru ve smyslu bodu II krizového opatření publikovaného pod č. 85/2020 Sb.
Výše uvedené závěry vyplývají zejména z § 14 odst. 6 krizového zákona, kde je stanovena pravomoc (i povinnost) hejtmana zajišťovat provádění vládou (v době nouzového stavu nebo stavu ohrožení státu) stanovených krizových opatření v podmínkách kraje, tedy konkretizovat krizová opatření tak, aby byla co nejúčinnější ve specifických podmínkách toho kterého kraje. V případě, kdy je vyhlášen nouzový stav, platí, že hejtman je oprávněn nařizovat opatření podle § 14 odst. 4 krizového zákona pouze za podmínky, že vláda sama nepřijala obdobné krizové opatření (může například nařídit zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na konkrétně vymezeném místě nebo území kraje). Tato podmínka je odůvodněna mimo jiné tím, že vláda je v případě vyhlášení nouzového stavu prioritním orgánem, který má zejména vydávat krizová opatření.
V případě starosty obce vyplývá výše uvedené z ustanovení § 22 krizového zákona, které uvádí, že při vyhlášení nouzového stavu starosta obce zajišťuje provedení krizových opatření v podmínkách obce. Je-li k tomuto účelu nutné vydat nařízení obce, nabývá nařízení obce účinnosti okamžikem jeho vyvěšení na úřední desce obecního úřadu. Nařízení obce se zveřejní též dalšími způsoby v místě obvyklými, zejména prostřednictvím hromadných informačních prostředků a místního rozhlasu. Stejný postup se použije při vyhlašování změn obsahu již vydaného nařízení obce.
Ustanovení § 22 krizového zákona ovšem nelze považovat za speciální zmocnění k vydání nařízení obce, kterým by bylo možné regulovat jakoukoli oblast v přenesené, natož samostatné působnosti obce. Toto ustanovení lze aplikovat pouze v případech, kdy je obec v souladu s ustanovením § 11 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), k vydání nařízení obce v určité oblasti zmocněna speciálním zákonem. V případě, že jsou splněny podmínky dle tohoto speciálního zákona, může obec vydat nařízení obce, pro jehož účinnost a zveřejnění se v případě, že toto nařízení slouží k zajištění provedení krizových opatření v podmínkách obce, použije se ustanovení § 22 krizového zákona. Obce tedy v žádném případě nejsou oprávněny stanovovat formou nařízení obce další vlastní opatření nad rámec provedení krizových opatření stanovených vládou a v jejich mezích, ani zavádět regulaci v oblastech, v nichž za běžných okolností (mimo nouzový stav) nelze nařízení obce vydat.
Pokud se týká určení orgánu kompetentního k vydání nařízení obce k zajištění provedení krizových opatření v podmínkách obce, je nezbytné upozornit, že krizový zákon ani jiná právní úprava nezmocňují starostu, aby v době vyhlášeného nouzového stavu vydával nařízení obce (města). Nařízení obce vydává podle § 102 odst. 2 písm. d) obecního zřízení rada obce (resp. v obcích, kde se rada nevolí, podle § 102 odst. 4 obecního zřízení zastupitelstvo obce) a současná právní úprava nepřipouští, ani po vyhlášení nouzového stavu podle krizového zákona, výjimku. V souladu s odbornou literaturou lze ovšem připustit názor, že existuje-li nebezpečí z prodlení, nařízení obce dle § 22 odst. 1 krizového zákona bude oprávněn vydat i samotný starosta obce s tím, že rada obce či zastupitelstvo obce, není-li rada zřízena, musí na svém nejbližším zasedání přijaté nařízení obce schválit nebo zrušit. Není-li na nejbližším zasedání příslušného orgánu nařízení obce schváleno, pozbývá další platnosti. Takové zrušení bude mít účinky ex nunc. Podobnou právní úpravu ostatně stanoví ústavní zákon o bezpečnosti ČR v čl. 5 odst. 1 a 3 ohledně vyhlášení nouzového stavu. Tuto právní úpravu lze použít analogicky. Blíže vizte VANÍČEK, J., VODEHNAL, O. Krizový zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017, 288 s.
Lze tedy shrnout, že:
- vláda je v době trvání nouzového stavu hlavním orgánem krizového řízení, oprávněným vydávat krizová opatření,
- krizová opatření orgánů krajů a obcí nařizovaná v době nouzového stavu mají primárně sloužit k provádění stanovených krizových opatření vlády,
- krizová opatření orgánů krajů a obcí nařizovaná v době nouzového stavu musí být vydávána v souladu a v mezích stanovených krizových opatření vlády,
- orgány krajů o obcí nejsou oprávněny jakkoli rozšiřovat vládou nařízená krizová opatření, kterými je zasahováno do základních lidských práv a svobod.
Zpracovatel: Mgr. Lubomír Janků, odbor bezpečnostní politiky MV ČR, tel. 974 833 156, email: lubomir.janku@mvcr.cz