Týdeník Veřejná správaTýdeník Veřejná správa


Příloha

Mgr. Pavel Bareš,
Výzkumný ústav práce a sociálních věcí

Koncepce subsidiarity v sociálních službách a úloha nestátních neziskových organizací při jejich poskytování

Vyšlo v čísle 45/2006

Zásada subsidiarity představuje základní princip, o nějž by se měl opírat výkon veřejnoprávní sociální služby [Průša, L.; Tomeš, I. 2002, s. 111] (1). Tento princip je v sociální politice definován jako rozvrstvení solidarity [Víšek, P 1995, s. 11.], tedy jako snaha řešit sociální otázky zásadně na nejnižší úrovni řízení, přičemž na vyšších úrovních mohou být upraveny pouze tehdy, není-li nižší úroveň správy z důvodů ekonomických nebo sociálních schopna otázku uspokojivě řešit, nebo je-li ekonomicky nebo sociálně výhodnější řešit ji na vyšší úrovni správy [Tomeš, I., 2002]. V souladu s tímto principem je tedy takové rozdělení kompetencí, kdy se ústřední orgány zabývají převážně koncepčními záležitostmi, zatímco ostatní jsou zajišťovány na úrovni obcí či regionů [Smutek, M. 2003, s. 5.].

Uplatňování principu subsidiarity dnes nachází důležitou oporu především v Evropské chartě regionální samosprávy, jež zakotvuje právo na regionální samosprávu a zdůrazňuje nejdůležitější předpoklady jeho realizace [Peková, J. 2004, s. 32-34, 37]. Tento dokument schválený členy Rady Evropy v roce 1985 vstoupil v platnost 1. 9. 1998. V České republice byl ratifikován v roce 1998 a v platnost vstoupil k 1. 9. 1999. Zřízení územní samosprávy obnovené v roce 1990 a obnova krajského zřízení z konce devadesátých let dvacátého století však většinu ustanovení tohoto dokumentu respektovala již před přijetím tohoto dokumentu. Nedostatky lze potom spatřovat obzvláště v oblasti financování (rozpočet, daňové pravomoci) a hospodaření územní samosprávy [ibidem, s. 32 – 34].

Obec, jakožto základní článek veřejné správy, je dle čl. 101 odst. 2 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, veřejnoprávní korporací, která může vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Lze ji charakterizovat jako základní územní jednotku vyznačující se třemi fundamentálními znaky: územím, obyvatelstvem a samosprávou [Kolman, P. 2004, s. 253]. Okruh záležitostí, jež jsou spravovány v samostatné působnosti a v působnosti přenesené, je vymezen především zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecním zřízení) v platném znění a zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) v platném znění [Peková, J. 2004, s. 56].

O vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů obec ve svém územním obvodu pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi v samostatné působnosti [Olšová, E. 2004, s. 26]. Účinné naplnění tohoto úsilí je však výrazně limitováno skutečností, že obecní orgány definují svoji územní působnost katastrálním územím obce. Takto vymezené území působnosti lze přitom se správním územím ztotožnit pouze u menších obcí [Kolman, P. 2004, s. 262 - 263]. Realizace obecních úkonů přesahujících administrativní území obce a vztahující se k území jiných (nejčastěji sousedních) obcí, jež odpovídá míře pověření obce, se tak v podstatě omezuje pouze na rozhodování v přenesené působnosti [srov. tamtéž, s. 263]. Význam rozhodování v přenesené působnosti nelze v souvislosti s výše uvedenou snahou rozhodně podceňovat, nicméně mělo by mít především podpůrný charakter a rozhodující úlohu by také v těchto případech mělo hrát především rozhodování v samostatné působnosti. Nedostatečnost této praxe je přitom výrazně umocňována situací, kdy osmdesát šest procent obcí v České republice obývá méně než jeden tisíc pět set obyvatel a čtyřicet dvě procenta dokonce méně než tři sta obyvatel [Průša, L. 2002a, s. IX, údaj z roku 1999].

Sociální službou se rozumí činnost nebo soubor činností, jež podle zákona o sociálních službách [zákon č. 108/2006 o sociálních službách] zajišťují podporu a pomoc osobám za účelem sociálního začlenění nebo prevence sociálního vyloučení. Sociální začleňování je přitom zákonem vymezeno jako proces zajišťující, že osoby sociálně vyloučené nebo osoby sociálním vyloučením ohrožené dosáhnou příležitostí a možností, které jim napomáhají plně se zapojit do ekonomického, sociálního i kulturního života společnosti a žít způsobem, který je ve společnosti považován za běžný. Jako sociální vyloučení chápe zákon vyčlenění osoby mimo běžný život společnosti a nemožnost se do něj znovu zapojit v důsledku nepříznivé sociální situace.

Podle Koldinské představují sociální služby těžiště sociální pomoci a je třeba je vnímat jako specifickou oblast výkonu sociální správy. Jsou poskytovány tam, kde by peněžité dávky nesplnily účel sociální péče buď proto, že poskytnutí peněz neuspokojí potřebu klienta, nebo proto, že by klient nepoužil peníze k účelu, k němuž mu byly poskytnuty [Koldinská, K. 2002, s. 225]. Takovéto vymezení účelu, za nímž jsou sociální služby příjemci poskytovány, zcela zřetelně naznačuje klíčový význam principu subsidiarity také v souvislosti se snahou o efektivní (ekonomicky i sociálně) realizaci sociálních služeb (2). Sociální služby přitom nelze zužovat pouze na sociální péči poskytovanou konáním (službou) státní či obecní instituce ve prospěch určité osoby, neboť tímto pojmem se v širším pojetí rozumí také činnost (výkony) poskytovaná ve prospěch občanů soukromoprávní nebo veřejnoprávní institucí a odborná činnost profesionálních pracovníků ve prospěch lidí v nouzi (sociální práce) [Tomeš 2001, s. 29].

V úrovni vybavenosti sociálními službami jsou patrné zřetelné rozdíly, všeobecně ji lze jako vyšší hodnotit ve větších městských aglomeracích. Naopak v méně zalidněných oblastech je přístup ke službám obtížnější. Obtížnější dostupností sociálních služeb v těchto oblastech jsou postiženi především senioři, bezdomovci, rodiny, které nejsou schopny plně zastávat svoji funkci, osoby se zdravotním postižením, drogově závislí, děti a mladiství ohrožení rizikovým vývojem, oběti domácího násilí a oběti obchodu s lidmi. Na celkové síti sociálních služeb se přibližně jednou pětinou podílejí neziskové organizace [MPSV 2004a, s. 15].

Skutečnost, že do realizace sociálních služeb vstupují také další subjekty, vyvolává potřebu tuto oblast regulovat (centrální orgány) [Miková, M., Imrich, V. 1998, s. 122] (3), respektive v rámci daných podmínek účelně koordinovat (lokální úroveň) výkon sociálních služeb na příslušném území [Obce, města, regiony a sociální služby 1997, s. 21-23]. Nezbytným předpokladem k efektivnímu výkonu sociálních služeb na úrovni samosprávy je rovněž poměrně intenzivní spolupráce orgánů samosprávy s nestátními subjekty působícími na příslušném území [Miková, M., Imrich, V. 1998, s. 117] a dostatečná komunikace s dalšími subjekty státní správy a samosprávy (nejen horizontální, ale také vertikální - rozvinutý kontakt mezi sousedícími obcemi [Průša, L. 2002b, s. 16] apod.). Úsilí o dosažení tohoto stavu může být výrazným způsobem podpořeno rozvojem partnerství s dalšími subjekty [MPSV 2004b, s. 11-12, Peková, J. 2004, s. 142 – 153].

Úloha samosprávných orgánů v oblasti sociálních služeb se tedy nemůže omezovat jen na poskytování těchto služeb, respektive finanční podporu subjektům, které ji poskytují, ale měla by také zahrnovat podporu rozvoje, případně úsilí o optimalizaci sítě sociálních služeb v příslušném regionu. Základním nástrojem k dosažení tohoto cíle se proto stává zpracování sociálně-demografické analýzy obce, v návaznosti na niž by měl být realizován komunitní plán rozvoje sociálních služeb [Průša, L., Tomeš, I. 2002, s. 112].

Komunitní plán je přitom možné a účelné zpracovat pouze ve větších obcích, v nejmenších obcích je účelná realizace pouze určitých služeb [srov. Víšek, P. 1994, s. 6-7] a zpracování komunitního plánu by kromě toho také přesahovalo jejich finanční i personální kapacity. Stav, kdy větší obce realizují obecní úkony v samostatné působnosti (mezi něž patří i rozhodování v oblasti sociálních služeb) pouze na vlastním katastrálním území, tak představuje závažnou překážku optimalizace sítě sociálních služeb. Problémy působené stávající praxí při rozhodování v samostatné působnosti tak v oblasti sociálních služeb do popředí vystupují ještě daleko výrazněji než je tomu v jiných oblastech správního rozhodování.

Snahy o důslednější uplatnění principu subsidiarity v sociálních službách byly až doposud bržděny rovněž dlouhotrvající absencí zákonné úpravy, která by dostatečně odrážela principy moderní sociální politiky (4). Dosavadní způsob financování neumožnil rovnoprávný přístup všech poskytovatelů sociálních služeb k veřejným zdrojům. Stávající podoba dotačních systémů vedla k vytvoření výhodnějších podmínek pro krajská a státní zařízení a snížení motivace obcí a nestátních neziskových organizací poskytovat potřebné sociální služby [MPSV 2004a]. Důsledkem neadekvátního postavení nevládních neziskových organizací tak bylo snížení jejich stability a v některých případech i přímé ohrožení perspektivy jejich dalšího fungování. Dlouhodobá absence právní úpravy rovněž výrazně bránila intenzivnější spolupráci nestátních neziskových organizací s orgány samosprávy. Všeobecně se očekává, že postavení nestátních neziskových organizací by měl zlepšit Zákon o sociálních službách, jenž nabývá účinnosti 1. 1. 2007 (5).

Metody

Záměrem tohoto článku je zachytit postavení neziskového sektoru při realizaci sociálních služeb jakožto klíčového prvku ovlivňujícího možnosti subsidiárního poskytování sociálních služeb. Dále prezentované výsledky se opírají o výsledky výzkumného šetření, v rámci něhož byly osloveny referáty sociálních věcí obecních úřadů v obcích s pověřeným obecním úřadem (dále jen obce s POU; celkem bylo osloveno 388 obcí tohoto typu) a městských částí hlavního města Prahy s rozšířenou působností (dále jen správní obvody hl. m. Prahy, celkem 22 oslovených městských částí) [Bareš, P. 2006].

Prostřednictvím dotazníkového šetření byl v tomto výzkumu zjišťován odhad počtu osob z patnácti vybraných cílových skupin, jimž byla v uplynulých dvanácti měsících poskytnuta sociální služba nebo péče, a vnímání možností uspokojení potřeb těchto cílových skupin. Dále bylo sledováno 21 vybraných problémových či rizikových jevů. U nich byl zjišťován jejich význam pro obec a vnímání opatření realizovaných za účelem jejich řešení. Poslední sledovanou oblastí byly sociální služby. U dvaceti šesti zařazených typů sociálních služeb [vymezeny podle MPSV, 2004a] byl sledován rozsah jejich realizace, zapojení nestátních neziskových organizací, vnímání výše finančních prostředků a přiměřenost rozsahu jejich realizace sociálním potřebám. Z tohoto širokého spektra sledovaných jevů bude článek zaměřen na problematiku sociálních služeb se zřetelem k úloze nestátních neziskových organizací.

Dotazníky byly distribuovány prostřednictvím elektronické pošty, po vyžádání ze strany několika oslovených obcí byl dotazník s ohledem na technické problémy odeslán poštou. Vybráno bylo sto patnáct dotazníků, z nichž sto čtrnáct (tj. 27,8 procenta oslovených úřadů) bylo i následně analyzováno.

S ohledem na míru návratnosti neposkytují dále předkládaná zjištění dostatečně ucelenou informaci o situaci v České republice a výsledky nelze považovat za vyčerpávající popis současné situace. Množství shodujících se parametrů u obcí tohoto typu v České republice a ve sledovaném vzorku ovšem naznačuje, že zjištěné skutečnosti znamenají více než pouhé indikativní zachycení rámcových charakteristik o současné situaci a nejvýraznějších trendech.

Výsledky

Nejrozsáhleji realizovanými typy služeb byly podle respondentů pečovatelská služba a domovy s pečovatelskou službou. V prvním případě rozsah realizace jako značný hodnotilo 88,6 procenta respondentů, v případě druhém 78,6 procenta. S odstupem následovaly domovy důchodců – 56,6 procenta. U zbylých typů sociálních služeb rozsah realizace jako značný hodnotila nanejvýš třetina respondentů. Nejnižší rozsah realizace byl zaznamenán u služeb sociální rehabilitace (2,7 procenta) a terapeutických komunit (2,7 procenta). U poloviny sledovaných služeb se odpovědi “realizace služby má zásadní význam” nebo “má v rámci realizovaných služeb významné místo” objevily v méně než deseti procentech případů. Alespoň jeden typ služeb z této skupiny měl pro obec zásadní význam nebo zaujímal významné postavení podle 33,3 procenta respondentů (Tabulka 1).

V případě dalších sledovaných charakteristik (zapojení neziskových organizací, hodnocení finančních prostředků a hodnocení přiměřenosti) byly sledovány již pouze případy, v nichž respondenti uváděli, že službu je potřebné řešit. Pokud se zaměříme na prvních sedm sociálních služeb s nadpoloviční potřebou realizace, je zřejmá převažující aktivita orgánů státní správy a samosprávy. Výjimky tvoří pouze poskytování domácí péče a osobní asistence či odlehčovací služby. Celkově je ovšem patrná mírně vyšší aktivita neziskového sektoru, nicméně u typů sociálních služeb s nízkými počty respondentů, kteří realizaci služeb považovali za potřebnou, je třeba počítat s nižší mírou spolehlivosti zjištěných údajů. U deseti z dvaceti šesti sledovaných typů sociálních služeb tak uvedly vyšší zapojení nestátních neziskových organizací více než dvě třetiny respondentů, u osmi dalších byly počty respondentů, uvádějících vyšší aktivitu nestátních neziskových organizací, srovnatelné s počty respondentů uvádějícími vyšší aktivitu orgánů státní správy a samosprávy a osm typů sociálních služeb bylo podle více než dvou třetin respondentů častěji realizováno orgány státní správy a samosprávy (Tabulka 2).

Při hodnocení výše finančních prostředků vnímala více než polovina respondentů realizaci jako potřebnou u sedmi typů sociálních služeb. U šesti z nich se přitom jednalo o služby hodnocené z finančního hlediska převážně pozitivně. Nicméně z celkových dvaceti šesti sledovaných typů služeb více než dvě třetiny respondentů uvedly dostatek finančních prostředků pouze u pěti, u žádné z nich přitom nebyli s výší prostředků spokojeni všichni dotázaní. Srovnatelný byl počet spokojených a nespokojených respondentů u dalších deseti služeb a převaha negativního hodnocení byla zaznamenána u jedenácti zbývajících sociálních služeb. Přiměřenost rozsahu realizace nejlépe odpovídala stávajícím potřebám v případě pečovatelské služby a domovů s pečovatelskou službou. Mezi typy služeb, u nichž byla míra vybavenosti hodnocena většinou respondentů, byla nejnižší přiměřenost zaznamenána v případě poskytování pomoci v krizové situaci a u osobní asistence či odlehčovacích služeb. Z celkového počtu dvaceti šesti sledovaných sociálních služeb uvedla dostatečnou vybavenost více než polovina respondentů pouze u pěti z nich (Tabulka 3).

Údaje o zapojení neziskových organizací byly následně porovnány se zjištěními o dalších třech sledovaných oblastech. Pozornost přitom byla zaměřena pouze na případy, kdy měla realizace příslušného typu služeb v obci uplatnění (jedině v těchto případech bylo možné všechny čtyři sledované charakteristiky příslušné služby vzájemně porovnat). Na základě tohoto vzájemného srovnání jednotlivých služeb bylo možné konstatovat tyto základní skutečnosti o sociálních službách (6):

U služeb s nižším zapojením státu (tj. v případech, kdy se na realizaci služby podílely častěji orgány státní správy a samosprávy podle méně než 33,3 procenta respondentů) a služeb s rovnocenným zapojením státu a NNO (orgány státní správy a samosprávy zapojeny častěji podle 33,3 - 66,6 procenta respondentů) bylo průměrné hodnocení dalších tří sledovaných charakteristik v zásadě srovnatelné. U skupiny sociálních služeb, charakterizovaných nejvýraznější aktivitou orgánů státní správy a samosprávy (státní správa a samospráva aktivnější podle více než 66,6 procenta respondentů), byl zaznamenán nejvýraznější rozsah realizace a nejvyšší zastoupení respondentů spokojených s přiměřeností realizovaných služeb i s výší finančních zdrojů.

Celkově ovšem nebyla souvislost mezi zapojením orgánů státu a dalšími sledovanými charakteristikami příliš těsná (tuto skutečnost dokládá vysoký počet bodů odchylujících se od celkového trendu vyjádřeného křivkou v grafu 1, respektive přímkami v grafech 2 a 3). Zapojení neziskových organizací, respektive orgánů státní správy a samosprávy tak navzdory zaznamenaným souvislostem nemůže být chápáno jako determinující faktor. Hodnocení rozsahu realizace, přiměřenosti realizovaných aktivit i výše finančních prostředků je určováno celým spektrem skutečností charakteristických pro příslušný typ sociální služby.

Ve skupině sociálních služeb s nejvyšším zapojením orgánů státní správy a samosprávy a zároveň i v celém souboru byl rozsah realizace jako značný nejčastěji vnímán u pečovatelské služby a domovů s pečovatelskou službou. Ve skupině s vyšším zapojením nestátních neziskových organizací byla nejlépe hodnocena situace domácí péče. Naopak nižší rozsah realizace, než by odpovídalo zjištěnému trendu, byl zaznamenán u penzionů pro důchodce a podporovaného bydlení (Graf 1).

Bod označený hodnotou 3 reprezentuje pečovatelskou službu.

Bod označený hodnotou 6 reprezentuje podporované bydlení, ostatní body viz předchozí poznámka. Bod označený hodnotou 8 reprezentuje penziony pro důchodce. Bod označený hodnotou 9 reprezentuje domovy s pečovatelskou službou. Bod označený hodnotou 13 reprezentuje domácí péči.

Ve skupině sociálních služeb s nejvyšším zapojením orgánů státní správy a samosprávy a zároveň i v celém souboru byla nejvyšší přiměřenost potřebám i spokojenost s výší finančních prostředků zaznamenána u pečovatelské služby a domovů s pečovatelskou službou. Ve skupině s vyšším zapojením nestátních neziskových organizací byla nejlépe hodnocena situace (z hlediska finančních prostředků i existujících potřeb) domácí péče a kontaktních center pro uživatele drog (v tomto druhém případě je důvodem pravděpodobně skutečnost, že neziskové organizace nehrají ve vztahu ke státu “vedlejší roli”, ale plně zastávají klíčový zájem orgánů státní správy a samosprávy, do jehož uspokojení se státní subjekty nemohou plně zapojovat s ohledem na konflikt mezi hodnotami společnosti a cílové skupiny či na ohrožení důvěry cílových skupin k poskytovateli služby).

Mezi službami s vyšším zapojením státu byla nejnižší spokojenost s přiměřeností potřebám i finančními prostředky zjištěna u podporovaného bydlení a domovů se speciálním režimem. Ve skupině se srovnatelným zapojením státu a neziskového sektoru byla nejnižší spokojenost zaznamenána u domovů na půl cesty a poskytování pomoci v krizové situaci. Dvě nejméně uspokojivě hodnocené sociální služby (terénní programy v rizikových komunitách a služby sociální rehabilitace) byly realizovány v převážné míře neziskovými organizacemi. Výraznější odstup těchto dvou typů sociálních služeb byl patrný při hodnocení finančních prostředků (Graf 2). Bod označený hodnotou 3 reprezentuje pečovatelskou službu.

Bod označený hodnotou 6 reprezentuje podporované bydlení. Bod označený hodnotou 9 reprezentuje domovy s pečovatelskou službou. Bod označený hodnotou 11 reprezentuje domovy se speciálním režimem pro seniory a osoby se zdravotním handicapem. Bod označený hodnotou 13 reprezentuje domácí péči.

Bod označený hodnotou 15 reprezentuje domovy na půl cesty. Bod označený hodnotou 17 reprezentuje poskytování pomoci v krizové situaci. Bod označený hodnotou 20 reprezentuje terénní programy v rizikových komunitách. Bod označený hodnotou 22 reprezentuje kontaktní centra pro uživatele drog. Bod označený hodnotou 24 reprezentuje služby sociální rehabilitace.

(Graf 3)

Bod označený hodnotou 3 reprezentuje pečovatelskou službu. Bod označený hodnotou 6 reprezentuje podporované bydlení. Bod označený hodnotou 9 reprezentuje domovy s pečovatelskou službou. Bod označený hodnotou 11 reprezentuje domovy se speciálním režimem pro seniory a osoby se zdravotním handicapem. Bod označený hodnotou 13 reprezentuje domácí péči. Bod označený hodnotou 15 reprezentuje domovy na půl cesty. Bod označený hodnotou 17 reprezentuje poskytování pomoci v krizové situaci. Bod označený hodnotou 20 reprezentuje terénní programy v rizikových komunitách. Bod označený hodnotou 22 reprezentuje kontaktní centra pro uživatele drog. Bod označený hodnotou 24 reprezentuje služby sociální rehabilitace.

Již letmé srovnání grafů č. 2 a č. 3 naznačuje silnou souvislost mezi přiměřeností realizovaných aktivit a hodnocením výše finančních prostředků. Nejedná se přitom pouze o zdánlivou shodu (kde by body v obou grafech byly obdobně rozloženy, ale body s obdobným umístěním by v každém grafu reprezentovaly jiný typ sociální služby), velmi úzkou souvislost mezi oběma parametry dokládá graf č. 4 (většina bodů se koncentruje v blízkosti přímky zachycující celkový trend) – (Graf 4).

Závěry

Vzájemné srovnání přiměřenosti realizovaných aktivit doložilo, že mezi jednotlivými typy sociálních služeb existují hluboké rozdíly. Do tohoto srovnání přitom byly zařazeny již pouze případy, v nichž byla realizace příslušného typu sociálních služeb hodnocena jako potřebná. Tyto rozdíly tak nebyly ovlivněny lišící se poptávkou po různých typech sociálních služeb, byly naopak zaznamenány na případech, kdy byla poptávka po službě respondentem konstatována. Některé typy sociálních služeb tak jsou zajišťovány vzhledem k potřebám úspěšněji než jiné, přičemž významnou roli přitom sehrává míra zapojení orgánů státní správy a samosprávy - neziskové organizace se aktivněji podílejí na realizaci sociálních služeb s nízkým rozsahem realizace, nízkou mírou přiměřenosti potřebám a nižší přiměřeností finančních prostředků. Pro toto zjištění může být více různých vysvětlení – nižší potřebnost realizace tohoto typu služeb, zaplnění “děr” v oblastech, kde stát selhává, znevýhodněné postavení těchto organizací. Zjištěné údaje neumožňovaly dostatečné posouzení příčin této skutečnosti, i přesto ovšem naznačily, že patrně můžeme vyloučit první ze zde uvedených vysvětlení.

Naopak jako velmi pravděpodobné vysvětlení se jeví nastavení priorit obecní, krajské či státní politiky v sociální oblasti. Priority sociální politiky mohou doposud nedostatečně reflektovat některé problémy, s nimiž má Česká republika zkušenosti až po roce 1989 (nejnižší procento odpovědí uvádějících dostatečnou vybavenost z celkového počtu validních případů bylo zaznamenáno u služeb sociální rehabilitace a terénních programů v rizikových komunitách). Stejně tak lze ovšem uvažovat o setrvačnosti v rozhodování o prioritních službách a v důsledku toho o nízkých rozvojových kapacitách u služeb s nízkou mírou přiměřenosti či o tom, že “tradiční” typy sociálních služeb jsou zřizovány státem, krajem či obcemi a tudíž jsou také výrazněji preferovány. Ať již ovšem zjištěné rozdíly vyplývají právě z těchto skutečností nebo mají odlišné příčiny, lze konstatovat, že princip subsidiarity je v sociální oblasti zužován pouze na hledisko institucionálního rozvrstvení výkonu státní správy a není uplatňován důsledně, neboť sociální služby nejsou realizovány úměrně existujícím potřebám (ale v závislosti na stanovené prioritě).

Změny systémových předpokladů pro realizaci sociálních služeb (například zavádění změn v souvislosti se zákonem o sociálních službách, tvorba regionálních strategií, grantové programy) jsou pouze jedním předpokladem umožňujícím změnu současného stavu, druhým klíčovým momentem je adekvátnější nastavení priorit v oblasti sociálních služeb v obecní politice. Klíčovým (byť ne jediným – viz dále) parametrem je především kritérium potřebnosti realizace jednotlivých typů sociálních služeb.

Kvalifikované rozhodování o prioritách v oblasti sociálních služeb je nezbytné realizovat ve vazbě na znalost situace v mikroregionu. Tato okolnost nepřímo implikuje, že nastavení priorit a následná podpora jednotlivých typů sociálních služeb by měla náležet obecním úřadům. Nicméně praxe je poněkud složitější - obcím s pověřeným obecním úřadem přísluší kromě rozhodování v samostatné působnosti také rozhodování v působnosti přenesené dotýkající se obcí v jejím spádovém území. Při realizaci sociálních služeb v mikroregionu se uplatňují oba typy správního rozhodování, základním východiskem by přitom měl být zpracovaný komunitní plán obce respektující určité obecně přijímané principy [MPSV 2004b]. Právě komunitní plán představuje základní nástroj pro optimalizaci sociálních služeb potřebám. Účelem optimalizace služeb samozřejmě není “nivelizace” prostředků přidělovaných na jednotlivé typy sociálních služeb, nicméně zjištěné disproporce mezi výší finančních prostředků na realizaci jednotlivých typů vzhledem k uváděné potřebě realizace svědčí o velmi slabé vazbě mezi potřebností a prioritou, jež je službě skutečně přisuzována. Komunitní plánování tedy k těsnější vazbě mezi těmito skutečnostmi patrně doposud výrazněji nepřispívá. Otázka, zda zjištěný stav souvisí spíše s nedostatečnou podporou realizace komunitních plánů ze strany obcí, regionálních či centrálních orgánů nebo s limitovanými možnostmi a výstupy komunitního plánování, přesahuje možnosti této práce. Je ovšem zřejmé, že sladění priorit s potřebami praxe by měla být věnována soustavnější pozornost. Měly by být rovněž posilovány mechanismy, které by k dosažení tohoto cíle měly napomoci, a to včetně finančních stimulů (vícezdrojové financování).

Další klíčovým poznatkem o financování sociálních služeb je skutečnost, že pouze u pěti z dvaceti šesti sledovaných typů sociálních služeb uvedly dostatek finančních prostředků více než dvě třetiny respondentů, u žádné z nich přitom nebyli s výší prostředků spokojeni všichni dotázaní. Srovnatelný počet spokojených a nespokojených respondentů u dalších deseti služeb a převaha negativního hodnocení u jedenácti zbývajících sociálních služeb jasně dokumentují, že na realizaci sociálních služeb na obecní úrovni je v současnosti poskytováno velice omezené úhrnné množství finančních prostředků. Jejich další rozdělení mezi jednotlivé typy služeb a nastavení priorit v oblasti sociálních služeb vzhledem k existujícím potřebám je tak skutečně nelehkým úkolem. Zjištěné údaje tak zároveň hovoří pro zvýšení prostředků poskytovaných na realizaci sociálních služeb na obecní úrovni. Značné rezervy přitom lze spatřovat především při získávání prostředků z různých zdrojů (prostřednictvím otázky v provedeném šetření, která sledovala strukturu zdrojů, byla zjištěna dominantní role státních dotací a prostředků obcí; prostředky z Evropské unie či jiné zdroje podle respondentů prakticky nebyly v sociální oblasti využívány). Jak bylo naznačeno výše, vypisování pouze účelově vázaných dotací centrálními či regionálními orgány nemusí být vzhledem k lišícím se podmínkám mezi různými obcemi vždy dostatečně přiměřeným opatřením. Na druhou stranu, změna rozpočtového určení daní (ve prospěch municipalit) také nepředstavuje řešení zaručující posílení finančních kapacit v sociální oblasti, natož pak vyváženěji sladěného nastavení priorit s existujícími potřebami. Ke zlepšení současné situace tak nemohou být realizována pouze izolovaná opatření. Účelné, koncepčně zpracované a navzájem sladěné změny v oblasti dotační i rozpočtové politiky představují základní krok ke zlepšení situace, nicméně měly by být dále doprovázeny zřetelným posílením institucionálních mechanismů v této oblasti (komunitní plánování, vícezdrojové financování, grantová schémata, zlepšení kapacit žadatelů pro získání prostředků).

Poptávka po sociálních službách i další související charakteristiky tedy jsou výrazně ovlivňovány velikostí obce, ale také řadou dalších parametrů, například sociodemografickými charakteristikami populace, jejím zdravotním stavem, setrvačností systému sociálních služeb, vnímáním sociálních služeb společností, potřebami, jež u klientů stávající služby stimulují. Zaměření se na potřeby cílové skupiny, pro niž je služba realizována, respektive na veřejný zájem, k jehož řešení by měla přispět, jsou tak i přes jisté obtíže při vzájemném porovnávání významnými kritérii pro adekvátní zhodnocení situace. Jestliže je to možné a efektivní (náklady nepřekračují mezní užitek) - měla by být těmto otázkám rovněž věnována pozornost. Výše diskutované hledisko potřebnosti realizace určitého typu sociální služby tedy nemusí při snaze o nastavení priorit v sociální oblasti zdaleka postačovat a rozhodně by nemělo být sledováno izolovaně. Také proto je zpracování sociodemografické analýzy obce (mikroregionu) základním východiskem komunitního plánu a tato skutečnost by měla mít i náležitou oporu v příslušných dotačních programech.

Poznámky:

  1. Jako další klíčové principy autoři uvádějí zásadu vyhledávací (depistáže), ochranu osobních údajů a požadavek neopomenout žádný podnět či stížnost občanů.

  2. Viz např. Obce, města, regiony a sociální služby (1997), s. 14.

  3. Viz také Obce, města, regiony a sociální služby (1997), s. 11 a Sýkorová, J. (2001), s. 7.

  4. Dokumentem shrnujícím nejdůležitější z těchto principů jsou Standardy kvality sociálních služeb [MPSV 2002].

  5. Zákon 108/2006 Sb., o sociálních službách, respektive zákon 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách.

  6. Je přitom nezbytné reflektovat limity takto zjištěných údajů: analýza opírající se o srovnání průměrných údajů pro každý sledovaný typ služeb (metadata) nemusí reflektovat individuální varianci, tj. množství finančních prostředků může jako dostatečné hodnotit jiná skupina respondentů, než jaká hodnotila přiměřenost služby jako dostatečnou (ze zjištěných údajů ovšem bylo patrné, že se tak dělo jen ojediněle). Dalším závažným limitem byla skutečnost, že v případech, kdy nebyla služba realizována, nebyly ostatní charakteristiky sledovány. Vztahy mezi jednotlivými charakteristikami tak bylo u typů sociálních služeb s nízkou mírou realizace možné ilustrovat pouze na nepočetné skupině respondentů.

  7. Literatura:

    • Koldinská, K. (2002): Správa sociálních služeb. In: Tomeš, I. a kol. (2002): Sociální správa. Praha: Portál, s. 225 – 231.

    • Kolman, P. (2004): Postavení a působnost obce. In: Správní právo, ročník XXXVII, číslo 5 - 6/2004, s. 253 - 264. Praha: MV ČR.

    • Miková, M., Imrich, V. (1998): Srovnávací analýza systému sociální pomoci v České a Slovenské republice po roce 1989. In: Potůček, M.(1998): Sociální politika v Čechách a na Slovensku Praha: Karolinum, s. 89 - 131.

    • MPSV (2004a): Národní akční plán sociálního začleňování na léta 2004 – 2006. Česká republika. Praha: MPSV 2004. Dostupný na www.mpsv.cz/files/clanky/5467/NAPSI_cz.pdf.

    • MPSV (2004b): Průvodce procesem komunitního plánování. Praha: MPSV.

    • MPSV (2002): Standardy kvality sociálních služeb. Praha: MPSV.

    • MPSV (2004): Věcný záměr návrhu zákona o sociálních službách. Praha: MPSV.

    • Obce, města, regiony a sociální služby (1997): Obce, města, regiony a sociální služby. Praha: Socioklub.

    • Olšová, E (2004): Sociální správa na lokální úrovni. In: Veřejná správa, ročník 15, č. 42/2004, s. 26-27. Praha: MV ČR.

    • Peková, J. (2004): Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press.

    • Průša, L. (2002a): Je třeba posílit roli samosprávy v sociální oblasti. In: Příloha zdravotnických novin, s. IX. Zdravotnické noviny 40/2002. Praha: MZ ČR.

    • Průša, L. (2002b): Obce (města) a výdaje na sociální a zdravotní služby v r. 2001. Praha: VÚPSV.

    • Průša, L., Tomeš, I. (2002): Výkon sociální správy. In: Tomeš, I. a kol.: Sociální správa. Praha: Portál (2002), s. 109-125.

    • Smutek, M. (2003): Evropské municipality a sociální služby. In: Sociální politika 1/2003, s. 8. Praha: MPSV.

    • Sýkorová, J.(2001): Připravované nástroje pro zajištění kvality v sociálních službách. In: Kvalita v sociálních službách. Přehled příspěvků odborné konference, s. 7 - 9. Praha: MPSV 2001.

    • Tomeš I. (2001): Sociální politika. Teorie a mezinárodní zkušenost. Praha: Socioklub.

    • Tomeš, I. (2002): Soudobé systémy sociální správy. In: Tomeš, I. a kol. (2002): Sociální správa. Praha: Portál, s.47-60.

    • Víšek, P. (1994): Nad návrhem zákona o sociální pomoci. Sociální služby a obce. In: Sociální politika 9/1994, s. 6 - 7. Praha: MPSV.

    • Víšek, P. (1995): Proč je třeba oddělit při poskytování sociální pomoci výkon státní správy od působnosti samosprávy. In: Sociální politika 2/1995, s. 11-12. Praha: MPSV.

    • Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky v platném znění.

    • Zákon č. 108/2006 o sociálních službách.

    Tabulka 1:

    Srovnání jednotlivých typů služeb podle rozsahu realizace (v % validních odpovědí)

    Typ služby

    Značný rozsah realizace

    Nízký rozsah realizace

    Procento validních případů

    pečovatelská služba

    88,6

    11,4

    100,0

    domovy s pečovatelskou službou

    78,6

    21,4

    98,2

    domovy důchodců

    56,6

    43,4

    99,1

    domácí péče (home care)

    33,6

    66,4

    99,1

    poradenské služby

    33,4

    66,6

    100,0

    ošetřovatelské služby v ústavech sociální péče a domovech důchodců

    26,6

    73,4

    99,1

    penziony pro důchodce

    25,7

    74,3

    99,1

    azylové služby

    18,5

    81,5

    99,1

    denní a týdenní pobyty pro seniory a osoby se zdravotním handicapem

    18,4

    81,6

    100,0

    domovy sociálních služeb pro osoby se zdravotním handicapem

    16,7

    83,3

    100,0

    nízkoprahové služby pro děti a mládež

    14,0

    86,0

    100,0

    kontaktní centra pro uživatele drog

    14,0

    86,0

    100,0

    centra denních služeb pro seniory a osoby se zdravotním handicapem

    13,2

    86,8

    100,0

    osobní asistence a odlehčovací služby

    9,8

    90,2

    99,1

    poskytování pomoci v krizové situaci

    7,1

    92,9

    99,1

    služby rané péče

    6,3

    93,7

    98,2

    služby přechodného přenocování (noclehárny)

    6,2

    93,8

    99,1

    chráněné bydlení

    5,4

    94,6

    98,2

    domovy se speciálním režimem (senioři a osoby se zdrav. handicapem)

    4,5

    95,5

    98,2

    domovy na půl cesty

    4,4

    95,6

    100,0

    doléčovací programy

    4,4

    95,6

    100,0

    podporované bydlení

    3,6

    96,4

    98,2

    terénní programy v rizikových komunitách

    3,5

    96,5

    100,0

    nízkoprahová centra pro osoby bez přístřeší

    3,5

    96,5

    99,1

    terapeutické komunity

    2,7

    97,3

    100,0

    služby sociální rehabilitace

    2,7

    97,3

    99,1


    Tabulka 2:

    Srovnání zapojení neziskových organizací do realizace jednotlivých typů služeb (% z celkového počtu případů, v nichž byly služby příslušného typu realizovány; typy služeb řazeny na základě tohoto kritéria)

    Typ služby

    Účast nestátních neziskových organizací

    Celkový počet případů,

    v nichž byly služby příslušného typu realizovány

    Procento validních případů

    NNO aktivnější

    NNO méně aktivní

    pečovatelská služba

    17,9

    82,1

    92,9

    98,2

    domácí péče (home care)

    82,1

    17,9

    83,3

    100,0

    domovy s pečovatelskou službou

    8,5

    91,5

    83,3

    99,1

    poradenské služby

    21,8

    78,2

    76,3

    100,0

    domovy důchodců

    5,6

    94,4

    63,1

    98,2

    ošetřovatelské služby v ústavech sociální péče a domovech důchodců

    15,0

    85,0

    58,8

    100,0

    osobní asistence a odlehčovací služby

    81,5

    18,5

    57,0

    100,0

    poskytování pomoci v krizové situaci

    46,3

    53,7

    47,4

    99,1

    denní a týdenní pobyty pro seniory a osoby se zdravotním handicapem

    50,9

    49,1

    46,5

    100,0

    kontaktní centra pro uživatele drog

    82,6

    17,4

    40,4

    99,1

    centra denních služeb pro seniory a osoby se zdravotním handicapem

    71,1

    28,9

    39,5

    100,0

    nízkoprahové služby pro děti a mládež

    84,1

    15,9

    38,6

    100,0

    terénní programy v rizikových komunitách

    66,7

    33,3

    34,2

    99,1

    azylové služby

    64,1

    35,9

    34,2

    100,0

    penziony pro důchodce

    2,7

    97,3

    32,5

    99,1

    domovy sociálních služeb pro osoby se zdravotním handicapem

    27,8

    72,2

    31,6

    99,1

    služby rané péče

    75,0

    25,0

    24,6

    100,0

    služby přechodného přenocování (noclehárny)

    64,2

    35,8

    24,6

    100,0

    chráněné bydlení

    55,5

    44,5

    23,7

    99,1

    domovy na půl cesty

    44,0

    56,0

    21,9

    99,1

    služby sociální rehabilitace

    66,6

    33,4

    21,1

    100,0

    podporované bydlení

    21,7

    78,3

    20,2

    98,2

    nízkoprahová centra pro osoby bez přístřeší

    68,4

    31,6

    16,7

    100,0

    doléčovací programy

    72,2

    27,8

    15,8

    99,1

    domovy se speciálním režimem (senioři a osoby se zdravotním handicapem)

    33,3

    66,7

    15,8

    100,0

    terapeutické komunity

    81,2

    18,8

    14,0

    100,0


    Tabulka 3:

    Srovnání přiměřenosti rozsahu realizace jednotlivých typů služeb (% z celkového počtu případů, v nichž měly služby příslušného typu uplatnění; typy služeb řazeny na základě tohoto kritéria)

    Typ služby

    Míra vybavenosti

    (přiměřenost stávajících kapacit)

    Celkový počet případů,

    v nichž měly služby příslušného typu uplatnění

    Procento validních případů

    Dostatečná

    Nedostatečná

    pečovatelská služba

    90,2

    9,8

    98,2

    99,1

    domovy s pečovatelskou službou

    80,0

    20,0

    92,1

    99,1

    domácí péče (home care)

    49,0

    51,0

    87,7

    94,7

    poradenské služby

    54,8

    45,2

    81,6

    95,6

    domovy důchodců

    64,7

    35,3

    74,6

    93,9

    osobní asistence a odlehčovací služby

    20,8

    79,2

    67,5

    98,2

    ošetřovatelské služby v ústavech soc. péče a dom.důchodců

    59,5

    40,5

    64,9

    94,7

    poskytování pomoci v krizové situaci

    10,3

    89,7

    59,6

    94,7

    centra denních služeb pro seniory, osoby se zdr. handicapem

    29,7

    70,3

    56,1

    93,0

    nízkoprahové služby pro děti a mládež

    22,2

    77,8

    55,3

    95,6

    denní a týdenní pobyty pro seniory, osoby se zdr. handicapem

    33,9

    66,1

    54,4

    92,1

    kontaktní centra pro uživatele drog

    34,4

    65,6

    53,5

    93,9

    azylové služby

    28,3

    71,7

    52,6

    93,9

    terénní programy v rizikových komunitách

    8,9

    91,1

    49,1

    92,1

    podporované bydlení

    13,7

    86,3

    44,7

    93,9

    chráněné bydlení

    22,0

    78,0

    43,9

    93,0

    domovy soc. služeb pro osoby se zdravotním handicapem

    36,0

    64,0

    43,9

    92,1

    penziony pro důchodce

    44,9

    55,1

    43,0

    91,2

    služby sociální rehabilitace

    8,3

    91,7

    42,1

    93,0

    služby rané péče

    17,0

    83,0

    41,2

    92,1

    domovy na půl cesty

    10,9

    89,1

    40,4

    90,4

    služby přechodného přenocování (noclehárny)

    15,9

    84,1

    38,6

    89,5

    doléčovací programy

    17,1

    82,9

    36,0

    92,1

    nízkoprahová centra pro osoby bez přístřeší

    12,5

    87,5

    35,1

    91,2

    terapeutické komunity

    16,1

    83,9

    27,2

    90,4

    domovy se spec. režimem (senioři, osoby zdr. handicap)

    13,3

    86,7

    26,3

    91,2


    Graf 1:

    Vztah mezi aktivitou státních orgánů a rozsahem realizace

    Graf 2:

    Vztah mezi aktivitou státních orgánů a přiměřeností stávajícím potřebám

    Graf 3:

    Vztah mezi aktivitou státních orgánů a hodnocením finančních prostředků

    Graf 4:

    Vztah mezi hodnocením finančních prostředků a přiměřeností rozsahu realizace stávajícím potřebám