Je třeba podporovat sílu a nezávislost institucí
Úředník má umět říci ministrovi, že k některým věcem je nutné změnit zákon. Státní zástupce, pokud je podezření z trestného činu, má právo konat proti komukoli. Auditor se nesmí bát udělat nezávislý audit. Nedostatečná síla institucí státu je výsledkem jejich systematického oslabování, říká Radim Bureš z Transparency International.
Můžete definovat, co je to korupce a korupce ve veřejné správě?
Je to otázka, která tak trochu leží v jádru veřejných sporů, které se teď vedou. Láhev Fernetu pro policistu, který vás zastaví a pak vás nechá jet, je korupce. Korupce je třeba sto tisíc korun, které dostane zkušební komisař v autoškole nebo někdo, kdo uděluje výjimku na dovezené auto. Nebo je to milion, který dostane starosta, aby neblokoval stavební povolení nebo územní rozhodnutí. A mohou to také být stamiliony. Může se jednat o nahodilou situaci, kdy ten, kdo úplatek dává a kdo ho bere, se již nikdy nepotkají anebo se jedná o klientelistickou síť. Všechny výzkumy a data, která máme k dispozici, ukazují, že korupce ve formě uplácení jednotlivých úředníků se nezdá být významně rozšířena. Výrazný problém jsou velké dohody politiků s představiteli byznysu na některých obchodech, které jsou zbytečné nebo předražené. Tento typ korupce vidíme jako klíčový. Ale i to „málo“, co se vyskytuje ve veřejné správě, je nešvar, kterým je třeba se zabývat, odhalovat jej a trestat.
Jaké jsou hlavní příčiny korupčního jednání a jak se lze korupci co nejúčinněji bránit?
Jednotliví lidé se někdy svou situaci snaží řešit úplatkem. Jedná se zpravidla o nedostatkové věci, jejichž nabídka není správně regulována a podmínky pro jejich získání nejsou nastaveny dostatečně zřetelně a objektivně. Mohou to být například místa v jeslích nebo domovech důchodců. Jedním z typických příkladů byly nedostatečně fungující katastrální úřady. Na počátku devadesátých let existovaly velmi dlouhé čekací lhůty na vklad nemovitosti do katastru. V tomto případě stačilo agendu elektronizovat a korupce zmizela ze dne na den. Pak jsou oblasti, které nelze odstranit tak snadno. To znamená, že přijatá opatření musí mít spíše charakter znemožňování příležitosti a přípravy lidí, kteří přicházejí s žadateli do styku. Další jsou úředníci nebo politici, kteří si o úplatek řeknou. Jedná se o snahu nezákonně se přiživit. Situaci umožňuje částečně špatné řízení a zčásti nízký étos daného pracoviště. Dobře fungující pracoviště by neumožnilo systematicky brát úplatky. To totiž neutajíte. Je potřeba říci, že nejsme v situaci, jako v řadě zemí „na východě“, kde platy ve veřejné správě jsou tak nízké, že se všeobecně předpokládá, že lidé si úplatky „dorovnají“ životní standard.
A role morálky?
Vnitřní mravní přesvědčení člověka je hranice, přes kterou žádný úplatek nepřejde, pokud skutečně nechcete. Zároveň je třeba říct, že řada lidí přichází do úřadu s určitým stupněm mravního sebeuvědomění, které ale může erodovat. Jestliže s vámi zacházejí špatně, vidíte, že na místa vedoucích jsou na základě přátelských vazeb přijímáni lidé bez kvalifikace, že odměny nemají se skutečným oceněním práce nic společného, potom váš morální postoj eroduje a někteří si řeknou: Proč já bych byl ten jediný, který je čestný a poctivý? Tento postoj samozřejmě neobhajuji, ale je třeba říci, že nelze spoléhat jen na mravní postoj lidí, nýbrž je potřeba s nimi správně pracovat. Je důležité, jak společnost věci posuzuje. Máme mnoho případů, kde podezřelí z korupce jsou u soudu osvobozeni, protože není dost důkazů. Společnost by ale měla vyvíjet tlak na to, aby zavrženíhodné jednání nebylo tolerováno. Už proto, že další, kteří přijdou, si budou dávat větší pozor.
Transparency International při snaze odhalovat korupci určitě čelí silným tlakům.
Když se dotknete systematických a dlouhodobých špinavých obchodů, pak lze očekávat reakci. Naštěstí, a měl bych to zaklepat, reakce zatím nemají charakter nějakého fyzického vyhrožování, nýbrž „mediálně právního“ tlaku. Na Transparency jsou podávána trestní oznámení, ale nebojíme se, protože jsme přesvědčeni, že máme vše v pořádku. Bereme to spíše za potvrzení, že děláme správně svou práci.
Snažil se někdo zkorumpovat přímo vás osobně?
Jenom jednou (při vzpomínce se směje). Byla to docela povedená situace. Když jsem ještě učil na vysoké škole. Zkoušel jsem studenta a „z milosti“ jsem mu dal trojku. Zkouška probíhala u mě v kanceláři a já, vinou mého pracovního nepořádku, jsem měl otevřenou zásuvku. Když zkouška skončila, do zásuvky mipřistála obálka. Obálku jsem okamžitě zmateně vrátil, ale dodnes mě mrzí, že jsem se nedozvěděl, jaká byla „suma“ za zkoušku z dějin filozofie.
Ministr dopravy v demisi Žák pro Události ČT1 řekl, že stát sám de facto podporoval co nejdražší zakázky. Šlo o problém ceny jednoho kilometru dálnice, který je u nás o třicet procent dražší než jinde. Co je příčinou tohoto stavu?
Myslím, že by skutečně stálo za to investovat do podrobné analýzy, co je příčinou. Mohou to být příliš náročně nastavená kritéria výběrových řízení. To znamená, že se hlásí omezenější okruh zájemců a tudíž cena je vyšší. Je dostatečně známo ze zkušenosti, že každý další uchazeč snižuje cenu o pár procent. Často se uvádí argument, že máme mnoho sjezdů z dálnice, což stavby zdražuje. Velké stavby jsou také často prodražovány takzvanými vícepracemi. Je otázkou, jestli jsou tyto práce nad rámec původního kontraktu posuzovány stejně odpovědně, jako původní zakázka. Setkáváme se s množstvím kauz, kde například termín dodání byl důležitým hodnotícím kritériem, které nakonec ale vůbec není splněno, čas dodání byl ve skutečnosti dvojnásobný. Proto práce s dodavatelem po skončení výběrového řízení a uzavření kontraktu je stejně důležitá jako výběrové řízení samo. Příprava a zadávání složitých zakázek potřebuje vysokou míru odbornosti a stabilitu státní správy, kterou nemáme.
Vlivem změn v politických strukturách státu není jisté, zda bude přijata novela zákona o veřejných zakázkách, účinná k 1. lednu 2014. Jejím cílem bylo reagovat na problémy, jako je snížení finančního limitu pro stavební práce nebo povinnost zrušení zadávacího řízení, přijde-li jen jedna nabídka.
Nyní platná novela prošla velmi podrobnými konzultacemi se všemi zainteresovanými skupinami a je podle našeho názoru dobrá. Je ale pravda, že tam zůstalo několik věcí, které bylo třeba upravit. Požadavek více než jednoho uchazeče má svůj důvod, protože v řadě případů vyhrál zakázku jediný zájemce z nepochopitelných důvodů. Tam vzniká otázka, jestli takové řízení bylo skutečně v pořádku. Pokud se ale ani napodruhé nepřihlásí jiný uchazeč, je skutečně třeba pravidlo zmírnit. Pravidla zadávání veřejných zakázek samozřejmě dopadají zejména na nejmenší obce. U nás máme skutečně vysoký počet obcí v poměru k počtu obyvatel. V řadě dalších zemí existují administrativní celky, které jsou daleko větší a kde může existovat potřebná expertíza k provedení výběrového řízení. Osobně si myslím, že ve dlouhodobém horizontu musí dojít k reformě veřejné správy, která povede k takovému administrativnímu uspořádání obcí, aby některé správní záležitosti byly v kompetenci větších celků. Limit jeden milion korun, který je nyní v platné verzi zákona, vychází z evropského průměru, takže jsme v tomto ohledu nijak nevybočovali z běžných zvyklostí. Kromě zákonných ustanovení existují „měkké“ metody, které pomáhají v zadávání zakázek, jako například certifikace specialistů. Bohužel se neuskutečňují z finančních důvodů. Například metodická pomoc nebo zřizování specializovaných oddělení krajských úřadů, která by pomáhala zakázky realizovat, by byla podle mého názoru lepší cesta, než znovu měnit zákon. Pomoci může také plné využití elektronických nástrojů zadávání zakázek. Například Semily, Ostrava a další uvádějí, že tímto způsobem ušetřily prostředky.
Zákon o státním zastupitelství, který představuje klíčovou legislativní normu z hlediska fungování výkonu spravedlnosti, byl nedávno stažen ministryní spravedlnosti v demisi Marií Benešovou z legislativního procesu k dopracování. Jaké jsou podle vás nepominutelné pilíře, které mají v zákoně zůstat?
Posílení specializace státních zástupců, to znamená zřízení speciálního útvaru pro boj s korupcí a závažnou hospodářskou trestnou činností a posílení nezávislosti státních zástupců. Bez ohledu na riziko politických tlaků mají konat tak, jak jim zákon ukládá. Je třeba natvrdo říci, že v případě, že by nepadla vláda, vážně se obávám, že nejvyšší státní zástupce by byl odvolán. A následně by prostřednictvím nově jmenovaného nejvyššího státního zástupce bylo ovlivňováno personální složení dalších stupňů. Koneckonců ministryně spravedlnosti Marie Benešová o tom ví své (Paroubkovou vládou byla odvolána z postu nejvyšší státní zástupkyně. Podle dosud platné legislativy může vláda nejvyššího státního zástupce odvolat bez udání důvodu – pozn. redakce). Tento stav není přijatelný a i proto považujeme nový zákon o státním zastupitelství za mimořádně důležitý. Současné stažení se jeví jako takticky rozumný krok, protože nyní by zákon pravděpodobně parlamentem neprošel.
Může se Transparency International potom ještě v této fázi podílet na přepracování zákona?
S paní ministryní jsme zatím nejednali. V každém případě ji oslovíme, netroufám si předjímat odezvu. Pod názvem Watchdog – hlídací pes, se Transparency věnuje dlouhodobému monitorování korupčních případů. Jak to probíhá? Přijdou za námi lidé s informacemi, které se bojí říci komukoli jinému. To největší, čemu jsme se v minulém období věnovali, byla kauza Dopravního podniku hlavního města Prahy. Velmi rozsáhlý případ teď pokračuje trestním stíháním jeho bývalých představitelů. Stále jsou v běhu i další kauzy. Některé případy pro nás nebyly úspěšné, například kauza spojená s bývalým starostou pro Prahu 5 panem Jančíkem. My jsme byli o důkazech přesvědčeni, ale státní zástupce stíhání zastavil. Nyní se věnujeme některým záležitostem čerpání prostředků ze strukturálních fondů Evropské unie v Ústeckém a Středočeském kraji.
Jaké je ochrana lidí, kteří korupční jednání oznámí?
Zásadně neděláme nic, co by si klient nepřál. Je-li člověk natolik statečný, že chce vystoupit veřejně, poskytujeme mu potřebnou podporu. Tam, kde chce klient zůstat v anonymitě, jednáme naším vlastním jménem a funguje ochrana jeho identity (například vůči médiím, policii – pozn. redakce). Někteří lidé se dostávají do situace, kdy je po nich vyžadováno něco problematického nebo nezákonného.
Co je to veřejný zájem?
Myslím si, že na to není jednoduchá odpověď. Veřejný zájem se hledá v každém konkrétním případě, většinou ve veřejné diskusi a v ní se také utváří. Je potřeba, aby se lidé zajímali o to, jak je nakládáno s veřejnými prostředky. Příkladem může být třeba plzeňské referendum o výstavbě nákupního centra. Poměrně malá skupina obyvatel získala většinovou podporu pro názor, že lidé nesouhlasí se stavbou dalšího obřího nákupního centra. Výsledek tohoto referenda lze také označit za veřejný zájem.
Jaké jsou prostředky prevence korupce ve veřejné správě?
Jedná se o pravidla, která lze do značné míry nastavit objektivně. Je dobré, když projekty jsou posuzovány nezávislými hodnotiteli, kteří obodují jejich kvalitu. Zajímavý byl příklad Ministerstva vnitra, které převzalo od cizinecké policie agendu pobytu cizinců na našem území. Byla zavedena řada opatření a lidé byli proškoleni, aby dokázali čelit možným nabídkám úplatků. Při prevenci korupce je velmi důležitá personální složka. To, že Česká republika, jako jediný člen Evropské unie dosud nemá zákon o státní službě, je ostudou všech po sobě jdoucích vlád od roku 2002, kdy zákon byl přijat, ale nenabyl účinnost. Diskuze posledního období svědčily o tom, že politická vůle, aby se budovala skutečně kvalitní, na denní politice nezávislá státní správa, je minimální. Často se říká, že kvalitní lidé nechtějí do státní správy. Já bych řekl, že tam kvalitní lidé přichází, ale poté, co zjistí, že podmínky a procesy uvnitř jsou nepředvídatelné a neprůhledné, někteří opět odejdou.
Co by v zákoně o státní službě nemělo chybět?
Pravidla pro vyhledávání a přijímání úředníků, nastavení pravidel konkurzů, povyšování, hodnocení a odměňování pracovníků. Neměla by chybět jejich ochrana včetně vedoucích tak, aby nemohli být odvoláváni bez vážných důvodů. Bezdůvodné odvolávání by bylo velmi ztíženo, jestliže by byla respektována vazba na dlouhodobé hodnocení řídících pracovníků. Je třeba odlišovat ty, kteří nedosahují dobrých výsledků, od kvalitních úředníků. Při odměňování by měla být nároková složka platu jeho podstatnou součástí, nenároková složka by měla tvořit jen například dvacet až třicet procent. Je nepřijatelné, aby odměny byly několikanásobkem platu. Na druhou stranu je třeba výrazněji zohlednit dosaženou kvalifikaci seniorních úředníků, kteří vykonávají odborné činnosti.
Co by se mělo změnit v systému financování politických stran?
Financování stran a jejich kampaní je extrémně zanedbaná oblast. Pravidla jsou nedostatečně upravena a absolutně nejsou transparentní. Existuje více modelů, jak problém řešit. Je třeba stanovit, co se smí a nesmí, zveřejňovat výroční finanční zprávy s takovou strukturou, aby se z nich daly vyčíst klíčové údaje o příjmech a výdajích. Ministerstvo vnitra připravilo velmi dobrý návrh zákona o dohledu nad financováním politických stran, ale bohužel přes politickou reprezentaci prošla velmi „osekaná“ verze. Vláda Petra Nečase vyškrtla dohledový orgán, který je ale velmi zapotřebí, jak naposledy ukázala volba prezidenta republiky.
Co můžeme každý z nás udělat pro lepší prostředí bez korupce?
Nebát se a nekrást.
Zuzana Pacinová
_____________________________________________________________________________
PhDr. Radim Bureš, *1958
Vystudoval filozofii a politickou ekonomii na Univerzitě Karlově. Absolvoval půlroční stáž na St. Anthony´s College Oxfordské univerzity a v letech 1997 a 1999 dvě stáže o problematice trestní justice v USA. Přednášel aplikovanou filozofii a etiku na Filozofické fakultě Univerzity Karlovy. Od roku 1991 pracoval ve státní správě, do roku 2008 jako zástupce ředitelky v odboru prevence kriminality Ministerstva vnitra. V současnosti pracuje v Transparency International Česká republika jako programový ředitel. Je členem výboru České kriminologické společnosti. Aktivně působil v Evropské síti prevence kriminality, v Komisi OSN pro prevenci kriminality a trestní soudnictví a ve výborech Rady Evropy.