Rekapitulace vývoje problematiky řešení rozpočtového určení daní pro obce

Od 1. ledna 2008 vstoupila v platnost novela zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Vládní novela tohoto zákona, která řeší navýšení daňových příjmů obcí a nový způsob rozdělování státem vybíraných daní, prošla celkem bez problému Sněmovnou i Senátem Parlamentu ČR. Příprava a projednávání připomínkového řízení k uvedenému návrhu bylo náročné, došlo i ke střetu odlišných názorů Ministerstva financí ČR, Svazu měst a obcí ČR, Asociace krajů, Spolku pro obnovu venkova, zástupců Stálé komise pro rozvoj venkova a tzv. Zlínské iniciativy neboli Smlouvy obcí a měst proti daňové diskriminaci. Nalezení vhodného kompromisu je v této oblasti velmi obtížné, nakonec i při projednávání předlohy ve vládě byla řešena problematika střetu zájmů malých obcí s přístupy větších měst. Optimalizaci jakéhokoliv systému tak, aby nedošlo k poklesu daňových příjmů u některých obcí oproti předchozímu vývoji, je možno prakticky řešit především navýšením podílu obcí na celkovém výběru sdílených daní. To ovšem lze provést na úkor příjmové stránky státního rozpočtu, který je jak známo dlouhodobě schodkový, dochází k růstu jeho dlouhodobého dluhu, což mimo jiné komplikuje i vztahy k Evropské unii. Nakonec bylo do systému v úrovni roku 2008 přidáno navíc 4,6 miliardy Kč, a byl nastaven systém, který řeší některé základní problémy. Navržená novela je akceptována jako dočasné řešení, přičemž se předpokládá, že Ministerstvo financí ČR s příslušnými subjekty státní správy a zástupci samospráv následně navrhne věcný návrh nového zákona. Tento by měl být podroben široké společenské diskusi, aby bylo možno najít politický konsensus o nové podobě zákona. Lze jen doufat, že rozpravy budou vedeny se znalostí věcí a budou se opírat o analýzy přiměřených finančních potřeb obcí k zajištění jak výkonu státní správy tak i samosprávy ve svých správních územích. Jak bylo výše uvedeno, legislativní proces z hlediska novely zákona o rozpočtovém určení daní proběhl celkem hladce i když zájmy všech zainteresovaných nebyly uspokojeny. Proto se dále budeme věnovat aktuální podobě novely zákona, neboť diskuse o ní bývá někdy zmatená, což vyplývá z toho, že diskutující v řadě případů neznají pořádně ani stávající principy platného způsobu rozdělování daní, z nichž řada bude i po schválené novele zachována.

Rekapitulace vývoje

Předešlý systém rozpočtového určení daní byl používán od roku 2001. Jeho základním rysem byl solidární princip rozdělování daní, to znamená, že až na určité výjimky byly rozdělovány celostátní výnosy určitého typu tzv. sdílených daní, dřívější systém vznikl počátkem devadesátých let v návaznosti na vzniklé demokraticky zvolené obecní samosprávy. Až na dílčí úpravy fungoval tento systém v souladu s příslušnými ustanoveními zákona České národní rady č. 576/1990 Sb., rozpočtová pravidla republiky. Co vlastně hlavně tvořilo rozhodující daňové příjmy obcí:

Daň z nemovitostí nacházející se na území obce

• Výnosy daně z příjmu fyzických osob, které samostatně podnikaly. Daně byly alokovány do obce dle bydliště těchto fyzických osob, přesněji řečeno podle místa úředně zapsaného trvalého pobytu fyzické osoby
• 10 % výnosu daně z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků alokovaných dle tzv. plátcovy pokladny umístěné na území obce, případně sídla plátce. Toto neplatilo pro hl.m. Prahu a města Brno, Ostravu a Plzeň, těm plynul výnos daně ve výši 70 %
• Podíl na 20 % celookresního výnosu daně ze závislé činnosti a z funkčních požitků. Každá obec se na uvedené části celookresního výnosu daně podílela procentem, který stanovoval okresní úřad, prakticky se jednalo o poměr počtu obyvatelstva příslušné obce k celkovému počtu obyvatel okresu. Tento podíl nebyl příjmem hl. m. Prahy a měst Brna, Ostravy a Plzně.
• Podíl na 20% celostátního výnosu daně z příjmu právnických osob a to ve výši odpovídající poměru počtu obyvatel obce k celkovému počtu obyvatel státu

Tyto hlavní daňové příjmy byly obdobně jako v současnosti doplňovány tzv. ostatními daňovými příjmy obcí to je místními poplatky a správními poplatky za úkony prováděné obcí a dalšími poplatky a odvody, které jsou ze zákona příjmem obce (například v oblasti životního prostředí). Specifickou daní byl i výnos z daně z příjmu právnických osob placená obcí, kterou obec sice vykazovala, ale neodváděla, takže tvořila rovněž určitý zdroj financování.

Významným prvkem doplňujícím vlastní finanční zdroje obcí byly i vazby k rozpočtům okresních úřadů. Okresní úřady měly své vlastní rozpočty, které byly vytvářeny z dotací ze státního rozpočtu, z příjmů z vlastní činnosti, z činnosti jimi zřizovaných organizací, a měly i své originální daňové příjmy. Z nich nejpodstatnější roli tvořil podíl ve výši 30 % z celookresního výnosu daně z příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků. Přes rozpočet okresního úřadu se poskytovaly dotace do rozpočtu obcí ze státního rozpočtu, obce mohly dostat i dotace z vlastních zdrojů okresního úřadu, mezi něž se počítaly i uvedené daňové příjmy. Dotace do rozpočtu obcí schvalovalo na návrh přednosty okresního úřadu okresní shromáždění, které schvalovalo a kontrolovalo rozpočet okresního úřadu.

Co to vlastně bylo okresní shromáždění, na něž stejně jako na okresní úřady nostalgicky vzpomínají někteří představitelé obcí. Počet členů okresního shromáždění stanovoval okresní úřad po volbách do obecních zastupitelstev se zřetelem na počet obcí a počet obyvatel v okrese tak, aby mělo minimálně 40 členů, maximum pak bylo 70 členů. Obecní zastupitelstvo pak v tajném hlasování volilo členy okresního shromáždění. Počet členů v dané obci byl stanoven tzv. směrným číslem. Obce, které měly menší počet obyvatel než bylo směrné číslo (počet obyvatel okresu dělený počtem členů shromáždění), volily po projednání s okresním úřadem společného člena shromáždění. Představitelé obcí, zejména v těch okresech, které měly výrazně vyšší lokální celookresní výnos daní, proto rádi vzpomínají na doby, kdy mohli cestou okresního shromáždění ovlivňovat dotace z rozpočtu okresního úřadu do obcí. Dodnes považují tento systém za racionálnější a průhlednější oproti stávajícímu systému. Jak bylo výše uvedeno, měl systém rozpočtového určení daní, fungující do roku 2001, řadu prvků zohledňujících lokální výnosnost daní. Obsahovala tedy na první pohled správnou motivační vazbu k podpoře podnikání a zvyšování daňové výnosnosti v daných lokalitách. Jaké byly hlavní důvody k zavedení nového způsobu rozpočtového určení daní? Faktem bylo, že se prohlubovaly disproporce mezi výnosově chudými obcemi a okresy a jejich bohatšími sousedy. Nástroj, který stát používal alespoň k částečnému řešení těchto disproporcí se ukazoval jako problematický a dlouhodobě neudržitelný (tzv. územně vyrovnávací dotace pro okresy, jejichž daňový výnos byl pod republikovým průměrem). Dalším problémovým momentem byla i nestabilita daňových příjmů v čase. Změna bydliště podnikající fyzické osoby, změna alokace tzv. plátcovy pokladny, což byl charakteristický jev probíhajících globalizačních procesů v podnikání právnických osob, problémy ve vypořádávání zaplacených záloh na daň vytvářely řadu problémů. Průvodním jevem daňové konkurence byly i spekulativní situace, kdy obce vracely podnikatelům část daní, aby je udržely na svém území, dále negativní zásahy některých podnikatelských subjektů do činnosti demokraticky zvolených samospráv a podobně.

Nový systém rozpočtového určení daní tyto problémy eliminoval, ovšem některé jeho prvky, například použití koeficientů velikostních kategorií obcí, způsobovaly v praxi určité problémy a byly proto předmětem kritiky. Je třeba vzít v úvahu, že každý zákon je výsledkem určitých kompromisů mezi subjektivními zájmy všech účastníků legislativního procesu. Jak již bylo výše uvedeno, optimalizace určitého systému je do značné míry odvislá od možnosti finanční dotace do systému na úkor státního rozpočtu. Výchozí realizace nového zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní byla podpořena přesunem více jak 5 mld. Kč, přesto však u zhruba 20 % obcí došlo k meziročnímu poklesu daňových příjmů.

Zhodnocení současného stavu

Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, upravuje rovněž rozdělení daňových příjmů pro kraje a pro Státní fond dopravní infrastruktury, je pojmově dosti náročný, protože ve svých formulacích musí přesně používat příslušné daňové zákony. Osobně si pamatuji, že dokonce kvůli jednomu písmenku musela urychleně proběhnout novelizace zmíněného zákona, neboť sporná formulace mohla vést k řadě problémů při jeho aplikaci v praxi. Daňové příjmy obcí jsou tvořeny podílem na sdílených daních, výlučnými daňovými příjmy a tzv. motivačními prvky. Do daňových příjmů obcí se zahrnují i další příjmy uvedené v jiných zákonech.

Podíl obcí na sdílených daních

Podíl obcí činí celkem 20,59 % na výnosech těchto sdílených daních:

• daň z přidané hodnoty
• daň z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků
• daň z příjmů fyzických osob vybíraná srážkou
• z 60 % výnosu daně z příjmu fyzických osob z podnikání
• daň z příjmů právnických osob (kromě případu, kdy je poplatníkem obec nebo kraj.)

Podíl každé obce na sdílených daních je dán poměrem násobku počtu obyvatel k 1. lednu běžného roku a koeficientem velikostní kategorie obce uvedené v příloze č. 2 k zákonu, k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Tyto podíly zveřejňuje každoročně Ministerstvo financí ČR v dohodě s Českým statistickým úřadem svou vyhláškou s účinností k 1. září. Velikostních kategorií bylo podle předešlé právní úpravy celkem 14, nejnižší kategorii tvořily obce do 100 obyvatel s koeficientem 0,4213, v nejvyšší kategorii pak bylo hl. m. Praha s koeficientem 2,7611. Změna počtu obyvatel, která umožnila přechod obce do vyšší kategorie s vyšším koeficientem, výrazně ovlivnila daňové příjmy obce. V dané souvislosti je třeba zdůraznit, že v souladu se zákonem používá pro stanovení podílu příslušné obce údaje o počtu obyvatel podle bilance Českého statistického úřadu k 1. lednu běžného roku.

Motivační prvky

Jejich smyslem je motivovat obce, aby například podporou podnikání a zaměstnanosti zvyšovaly svůj daňový výnos. Motivační prvky jsou tvořeny následujícími podíly na vybraných daňových titulech:

• 30 % na dani z příjmů fyzických osob z podnikání rozdělovaný podle místa jejich bydliště
• 1,5 % celostátního výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků podle poměru počtu zaměstnanců v obci k 1. prosinci předcházejícího roku k součtu zaměstnanců ve všech obcích České republiky. Tyto podíly jsou každoročně s účinností k 1. září běžného roku zveřejňovány vyhláškou Ministerstva financí ČR.

Výlučné daňové příjmy obcí

Výlučnými daňovými příjmy obcí jsou podle zákona výnosy:

• daně z nemovitostí,
• daně z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušná obec.

Podíl daňových příjmů v rozpočtech obcí je samozřejmě různý, ovšem je vždy rozhodující. V roce 2006 z celkových příjmů obcí činily daňové příjmy 54 %, nedaňové příjmy 10 %, kapitálové příjmy 6 % a přijaté dotace 30 %. Struktura daňových příjmů v roce 2006 byla následující: Podíl na sdílených daních 77 %, motivační prvky 6 %, výlučné daňové příjmy 8 %, ostatní daňové příjmy 9 %.

Změny rozpočtového určení daní obcí a jejich dopady ve výchozím roce

Cíle novely

Potřeba změnit některé prvky stávajícího rozpočtového určení daní pro obce byla vyvolána kritikou jeho předešlé podoby.

Cílem těchto změn bylo odstranění problematických oblastí. Především šlo o snížení váhy koeficientů 14 velikostních kategorií při přerozdělování celkových daňových příjmů obcí, toto bylo prakticky jediné kritérium.

Dále šlo o snížení velkého rozdílu v koeficientech mezi největšími a nejmenšími obcemi. V dřívějším systému byl rozdíl v příjmu na hlavu mezi největšími a nejmenšími obcemi značný a měl prohlubující se tendenci. Například hl. m. Praha získávalo 6,5 krát více daňových příjmů na 1 obyvatele než obce velikostní kategorie do 100 obyvatel.

Problematickým momentem se ukázaly skokové přechody mezi velikostními kategoriemi. Při přechodu do vyšší velikostní kategorie se výrazně u některých kategorií zvyšují daňové příjmy na jednoho obyvatele. U menších obcí však neznamenají velké procentní rozdíly velké absolutní částky, což je zřejmě hlavní důvod, proč se toto nastavení koeficientů neosvědčilo jako motivace ke slučování malých obcí. U větších obcí (nad 10 000 obyvatel) byly již změny při přechodu do vyšší kategorie v absolutním vyjádření zajímavé, což však vedlo v některých případech ke spekulativním přístupům, tj. k formálnímu „nakupování„ občanů ke konci roku.

Zvýšení výdajových možností malých obcí

Malé obce vyvinuly značný tlak na posílení svých daňových příjmů, aby mohly na základě svých vlastních samosprávných rozhodnutí realizovat své výdaje. Tato problematika byla umocněna v posledních letech značnými negativními výkyvy v příjmech vlivem propadu z příjmu fyzických osob z podnikání, který byl navíc umocněn i vlivem dopadu z tzv. společného zdanění manželů.

Změny systému rozpočtového určení daní pro obce (změna § 4 odstavce 2 zákona č. 243/2000 Sb.):

1. Jediné kritérium (počet obyvatel upravený koeficienty velikostních kategorií obcí) použité v dřívějším systému pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daních bylo doplněno o nová kritéria:
   • nové kritérium: celková výměra obce – váha 3 % (= koeficient 0,03),
   • nové kritérium: prostý počet obyvatel obce – váha 3 % (= koeficient 0,03),
   • modifikace stávajícího kritéria: počet obyvatel obce upravený koeficienty velikostních kategorií obcí – váha 94 % (= koeficient 0,94).

Použití kritéria výměry obce zvýhodňuje ty obce, které mají nižší hustotu obyvatelstva. Rovněž kompenzuje zvýšené výdaje spojené s opravami a údržbou místních komunikací a výdaje na dopravní obslužnost. Toto kritérium je přínosné i pro malé obce, u nichž případnému sloučení se sousedními obcemi brání geografické podmínky. Finanční přínos ze zakomponování výměry obce jako dalšího kritéria pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daních se výrazně liší nejen při vzájemném porovnání velkých a malých obcí, ale i mezi jednotlivými obcemi v rámci určité velikostní kategorie, a to vhledem k vysoké variabilitě hustoty obyvatelstva v České republice.

1. Aplikace kritéria prostého počtu obyvatel je doplňujícím prvkem k použití koeficientů velikostních kategorií.
2. Algoritmus přerozdělení sdílených daňových příjmů dle počtu obyvatel upraveného velikostními koeficienty obcí (váha 94 %) je nově modifikován tak, aby nedocházelo kčasto kritizovaným skokovým přechodům mezi velikostními kategoriemi. Právě zavedení tzv. postupných přechodů mezi velikostními kategoriemi odstraní pravděpodobně největší handicap současného systému, který vedl až ke spekulacím s počty obyvatel. Nově by se stanoveným „koeficientem postupných přechodů“ násobila pouze ta část počtu obyvatel obce, která spadá do příslušného intervalu (kategorie) počtu obyvatel. Tento postup se z řady důvodů nepoužije u Prahy, Brna, Ostravy a Plzně.

Modifikovaný výpočet zahrnuje i snížení počtu velikostních kategorií (ze 14 na 4) a zmírnění progrese koeficientů.

1. Ke zmírnění dopadů plynoucích z přechodu na nový způsob přerozdělení sdílených daňových příjmů a k posílení daňových příjmů zejména malých obcí je navrženo zvýšení podílu obcí na sdílených daních z 20,59 % na 21,4 % od roku 2008 (v absolutním vyjádření jde o 4,6 mld. Kč na vrub státního rozpočtu).

Propočet podílů jednotlivých obcí na 21,4 % části celostátního hrubého výnosu sdílených daní

Východiska propočtu:

• propočet byl proveden na daňové predikci na rok 2008, která zohledňuje dopady navrhovaných změn daňové legislativy,
• novela nemění spektrum sdílených daní obcí,
• počtem obyvatel obce se míní počet obyvatel k 1. lednu běžného roku podle bilance obyvatel ČSÚ,
• výměrou obce se míní výměra k 1. lednu běžného roku podle údajů Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního.

Poněvadž jsou zaváděna nová kritéria, stává se propočet podílu pro jednotlivé obce složitějším. Z hlediska obcí však bude i nadále směrodatný výsledný procentní podíl, který bude publikován každoročně, jako doposud, ve vyhlášce s účinností k 1. září běžného roku. Samozřejmě u výchozího roku se za předpokladu účinnosti novely zákona od 1. 1. 2008 vydá vyhláška tak aby nabyla účinnosti dnem 1. ledna 2008 s počty obyvatel obcí a výměrou katastrálních území obcí k 1. lednu 2007 a počty zaměstnanců k 1. prosinci 2006.

Pro zjednodušení bude přímo v zákoně č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní (v příloze č. 2 k zákonu), zapracována tabulka, která bude již obsahovat částečně propočítaný násobek postupných přechodů pro příslušný interval počtu obyvatel.

Propočet násobku postupných přechodů

Pro usnadnění orientace vypracovalo a zveřejnilo Ministerstvo financí ČR na své webové stránce v části Veřejné finance - Aktuality z 10. října 2007 přehled Procentní podíly jednotlivých obcí a sdílené daňové příjmy. Zde se každá obec za použití prohlížeče F 8 může snadno najít a potěšit více či méně předpokládaným růstem svých příjmů v roce 2008. Největší nárůsty daňových příjmů ze sdílených daní by měly nastat u obcí do 300 obyvatel a to především vlivem zavedení nového kritéria výměry obce, která zvýhodňuje obce s nízkou hustotou obyvatel (respektive obce s nízkým počtem obyvatel a velkou rozlohou).

Žádný systém však není zcela dokonalý, takže u 20 obcí dojde k dílčím poklesům do 1 % v porovnání se stávajícím modelem. Zcela atypický pokles nastává u města Olomouce, kterému stávající model umožňoval při relativně malém překročení hranice velikostní kategorie 100 tisíc obyvatel výrazně vyšší podíl na sdílených daních oproti městům s počtem obyvatel těsně pod touto hranicí. Vláda v zájmu pozvolného řešení této situace uložila ministru financí řešit separátně propad města Olomouc.

 

Ing. Eduard Komárek