Informace veřejného sektoru a jejich další komerční využití

Příloha 

Další využití informací veřejného sektoru (PSI – Public Sector Information) podnikateli tedy může představovat zajímavou obchodní příležitost a v konečném důsledku může vést dokonce k vytvoření celých nových odvětví informačního průmyslu. Již dnes tak můžeme hovořit o řadě obchodních modelů založených na využití veřejných informací meteorologických, kartografických, statistických, právních (například zákonů, judikatury, zákonných publikací), zdravotnických, adresních registrů, daňových a správních registrů, obchodních rejstříků, katastrálních rejstříků apod.

Na obě možnosti manipulace s informacemi veřejného sektoru je třeba se dívat odlišnou optikou i z hlediska právního. Zatímco právo na informace představuje významný kontrolní mechanismus demokratického právního státu, má další využití informací veřejného sektoru čistě obchodní povahu. Zatímco je tedy smyslem práva na informace chránit občana před svévolí veřejných orgánů, slouží další využití informací veřejného sektoru spíše ekonomickému růstu. I přesto, že je tedy zákonná úprava obou režimů identická, je třeba k jejímu výkladu přistupovat právě z hlediska toho, o jaký režim poskytování a využívání informací jde, a následně pak interpretovat i příslušná ustanovení zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

Z výše uvedených důvodů je poměrně diskutabilní, zda zahrnutí problematiky dalšího využití informací veřejného sektoru do zákona č. 106/1999 Sb. bylo zvoleno vhodně ⁽¹⁾. Vedle odlišného účelu právní regulace totiž u dalšího využití informací veřejného sektoru pracujeme i s odlišným objektem zájmu, tedy odlišným typem informací včetně jejich formátů apod., a konečně i s odlišným typem subjektů, jimiž jsou zpravidla podnikatelé.

Evropská úprava

Poskytování a další využívání informací veřejného sektoru vyžaduje samozřejmě odpovídající právní rámec. Základem pro budování nových odvětví informačního průmyslu založených na využití informací veřejného sektoru se tak stala směrnice č. 2003/98/ES. Ta byla do našeho právního řádu zavedena formou několika drobných ustanovení, kterými byl novelizován zákon o svobodném přístupu k informacím ⁽²⁾.

Právní regulaci využití PSI je možné rozdělit na úpravu přístupu a předávání informací a dále pak na úpravu jejich dalšího využití. Evropská legislativa samotná však stanoví jen velmi málo konkrétních povinností a většinou se snaží spíše motivovat státy a veřejné orgány k faktickým opatřením a podnikatele pak vybídnout k využití nových příležitostí. Veřejné orgány se tedy mohou ve většině případů ve vlastní diskreci rozhodnout, které informace poskytnou k dalšímu využití a za jakých podmínek (viz dále).

Nabízí se samozřejmě otázka, co by mělo nutit veřejné orgány k tomu, aby své informace poskytovaly k dalšímu využití. Na rozdíl od práva na informace to v tomto případě není zákon, ale ekonomický přínos. Řada příkladů z praxe totiž dokazuje, že uvolnění informací k jejich dalšímu využití s sebou přináší významné ekonomické efekty - ty se pak samozřejmě příznivě projevují ve veřejných rozpočtech.

Komu a v jaké formě

Otázku, komu lze informace poskytovat, je možné zodpovědět vcelku jednoduše. Rozhodne-li se veřejný orgán informace k dalšímu využití poskytnout, nesmí být žádný zájemce diskriminován. Podmínky poskytování informací tedy musejí být pro všechny zájemce stejné a transparentní. Znamená to, že veřejný orgán nesmí žádného žadatele zvýhodnit, a to dokonce ani v případě, pokud informace k dalšímu komerčnímu využití zpracovává například podnikatelský subjekt vlastněný státem nebo veřejnoprávní korporací.

Co se týče formy, v níž mají být informace poskytovány, neobsahuje současná právní úprava žádná konkrétní pravidla – i zde se tedy mohou jednotlivé orgány rozhodnout, v jakých datových formátech budou informace poskytovány. Logicky by se však mělo jednat o takové formáty, které jsou k dalšímu zpracování technicky vhodné:

Článek 5

Dostupné formáty

1. Subjekty veřejného sektoru poskytují své dokumenty ve všech již existujících formátech nebo jazycích, v elektronické formě, pokud je to možné a vhodné. Subjekty veřejného sektoru však nejsou povinny vytvářet nebo upravovat dokumenty, aby vyhověly žádosti, ani nejsou povinny poskytovat výtahy z dokumentů, pokud to představuje nepřiměřené úsilí překračující rámec jednoduché operace.

2. Subjekty veřejného sektoru nejsou na základě této směrnice povinny pokračovat ve vytváření určitého druhu dokumentů s ohledem na opakované použití těchto dokumentů organizací soukromého nebo veřejného sektoru.

Výše uvedené ustanovení Směrnice jednak doporučuje použití vhodných datových formátů, obsahuje však i deklaraci důležitého omezení povinností státních orgánů vzhledem k podnikatelům. Předně nemá podnikatel právo žádat úpravu poskytovaných informací do určitého formátu nebo provádění složitých rešerší ⁽³⁾ – vedle zatížení státního orgánu další agendou by to totiž mohlo vést i k diskriminačním postupům. Důležité je i ustanovení odst. 2, které zbavuje státní orgány odpovědnosti za zastavení činností spočívajících v poskytování informací určitého typu. Jestliže tedy státní orgán začne produkovat k dalšímu využití určité informace a z nějakého důvodu se rozhodne tuto produkci zastavit, nelze po něm požadovat, například pod sankcí náhrady škody, aby tak nadále činil.

Toto omezení si však nelze vykládat šikanózně. Pokud se tedy například rozhodne veřejný orgán poskytovat informace a díky tomu se vytvoří podnikatelské prostředí k jejich dalšímu využití, nemůže této situace zneužít a šikanovat podnikatele bezdůvodnou hrozbou zastavení dalšího poskytování informací.

Limity

Veřejný sektor se brání poskytování informací především z následujících důvodů:

1. Ochrana osobních údajů ⁽⁴⁾
2. Ochrana soukromí nebo ochrana osobnosti ⁽⁵⁾
3. Ochrana obchodního tajemství ⁽⁶⁾

Všechny uvedené důvody jsou sice veřejnými orgány hojně využívány k odmítání žádostí o poskytnutí informací ⁽⁷⁾ (ať už individuálních nebo k jejich dalšímu využití), je však třeba připomenout, a to i v návaznosti na judikaturu Nejvyššího správního soudu, že často protizákonně. Odmítnutí poskytnout informaci například s poukazem na obchodní tajemství je tedy často nikoli uplatněním zákonného limitu, ale naopak protiprávní svévolí.

K tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 A 118/2002-37, z něhož vybíráme právní větu: „V souladu s § 9 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nelze z důvodu ochrany obchodního tajemství odepřít poskytnutí informace o ceně, která bude hrazena z veřejných rozpočtů. Používání veřejných prostředků přitom zahrnuje nejen přímé výdaje, ale i prominutí plateb, které by jinak byly příjmem těchto rozpočtů. Smyslem tohoto ustanovení je umožnit veřejnou kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky. Jelikož samotná informace o ceně nevypovídá o způsobu hospodaření, je nutné společně s ní vždy poskytnout alespoň rámcovou informaci o předmětu plnění, za něž se cena poskytuje, a to v rozsahu nezbytném pro posouzení hospodárnosti využití veřejných prostředků.“

Výše uvedené limity je tedy třeba vykládat vzhledem k jejich smyslu a účelu. Pokud se navíc nějaké ze zákonných omezení skutečně objeví, je třeba je aplikovat jen v nezbytně nutné míře ⁽⁸⁾. Problém s praxí veřejných orgánů je tedy v této souvislosti nikoli v legislativě, ale v jejím faktickém nedodržování. Můžeme spekulovat, zda je stále relativně častý svévolně protiprávní postup veřejných orgánů důsledkem toho, že za něj není možné uložit žádnou skutečně citelnou sankci. Úředník, který zneužije výše uvedených limitů práva na informace, totiž není po rozhodnutí správního soudu vystaven žádnému disciplinárnímu nebo jinému postihu a citelně postihnut není ani sám úřad.

Vedle zákonem zakotveného sankčního postihu, jehož zavedení v současné době prosazuje Ministerstvo vnitra, je účinným nástrojem k zabránění svévolnému zneužívání zákonných limitů i sjednocení praxe v poskytování informací na správní úrovni – v některých státech tak při uplatnění správního opravného prostředku proti rozhodnutí o poskytnutí informací nerozhodují různé nadřízené orgány, ale centrální správní orgán, jímž většinou bývá úřad pro ochranu osobních údajů. Ten pak i ve vazbě na ustálenou judikaturu aplikuje jednotná pravidla pro celou veřejnou správu, tím správní praxi přímo sjednocuje a na rozdíl od soudů má i efektivní možnost uplatnění disciplinárního postihu ⁽⁹⁾.

Poplatky

Poplatky za informace veřejného sektoru představují citlivé téma. Pokud hovoříme o PSI ve smyslu kontroly činnosti veřejných orgánů, je určitě na místě restriktivní poplatková politika. V opačném případě se totiž lze obávat, že budou orgány veřejné správy zneužívat možnosti účtovat poplatek a fakticky tak znesnadňovat občanům přístup k informacím. Jestliže se však bavíme o dalším využití PSI, není poplatková politika záležitostí restrikce ale běžným tržním prostředkem. Na rozdíl od práva na informace je tedy v tomto případě na místě uvažovat o mnohem volnějším režimu pro veřejné orgány ve stanovení poplatkové politiky, to samozřejmě při zachování pravidel nediskriminace a transparentnosti.

Evropský právotvůrce dává státům relativně široké možnosti úpravy poplatkové politiky, a to v ustanovení článku 6 Směrnice:

Článek 6

Zásady vybírání poplatků

Jsou-li vybírány poplatky, nesmí celkový příjem z poskytování a povolování opakovaného použití dokumentů přesahovat náklady na jejich shromažďování, vytváření, reprodukci a šíření se započítáním přiměřeného zisku. Poplatky jsou v příslušném účetním období určovány z hlediska nákladů a stanoveny v souladu s účetními zásadami použitelnými pro příslušné subjekty veřejného sektoru.

Český zákonodárce však ani co do poplatků nerozlišuje mezi právem na informace a dalším využitím PSI, to znamená, že i v případě dalšího využití PSI jsou možnosti veřejných orgánů určit poplatkovou politiku relativně omezené. Český veřejný orgán se tedy musí i v případě dalšího komerčního využití PSI držet restriktivních pravidel obsažených v § 17 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.:

(1) Povinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací.

Toto ustanovení může být pro řadu veřejných orgánů demotivující. Řada z nich, u nás především obcí a krajů, totiž bude při rozhodování o tom, zda určité informace uvolnit k dalšímu využití či nikoli, kalkulovat přímý ekonomický efekt. Možnost vydělat do obecního či krajského rozpočtu nějaké peníze navíc by přitom mohla tyto veřejnoprávní korporace pozitivně motivovat k tomu, aby k poskytování informací přistupovaly aktivně a snažily se vyjít vstříc potřebám podnikatelů ⁽¹⁰⁾. Ve skutečnosti však přímý ekonomický efekt prakticky nikdy není dominantním pozitivem dalšího využití PSI – jsou to naopak spíše nepřímé efekty, jako je snížení nezaměstnanosti, zvýšený výběr daní a poplatků apod., které přinášejí ekonomický užitek. Některé studie dokonce prokázaly, že obecně ekonomicky nejvýhodnější je pro stát poskytovat informace k dalšímu využití zcela zdarma.

Další využití PSI a duševní vlastnictví

Bavíme-li se o komerčním využití PSI, není důležitou jen otázka podmínek jejich získání ale především možnosti a limity jejich následného zužitkování. Využití PSI tak může představovat kromě technického ještě i právní problém, to zejména v častých případech, jedná-li se o takový druh informací, které jsou chráněny právem duševního vlastnictví ⁽¹¹⁾.

Příslušný orgán veřejné správy zde funguje jako poskytovatel licence a musí tedy formulovat licenční podmínky včetně případného zpoplatnění. Český právotvůrce i v tomto případě omezil v rozletu obchodního ducha našich veřejných orgánů a nastavil limity pro licenční poplatky stejně jako v případě poplatku za poskytnutí informace, to znamená, že ani zde nelze účtovat žádný přiměřený zisk – navíc zde platí zásada, že při uložení licenčního poplatku nelze požadovat poplatek za poskytnutí informace, a naopak ⁽¹²⁾. Licenční podmínky mohou samozřejmě stanovit i nejrůznější omezení, ta by však vždy měla umožňovat další komerční využití PSI.

Podobně jako je tomu u samotného poskytnutí informací a poplatků, i v případě licencí je třeba na prvním místě zdůraznit zákaz diskriminace a transparentnost. Pokud tedy mají být informace k dalšímu využití poskytovány, je třeba vytvořit a předem zveřejnit licenční smlouvy nebo alespoň základní podmínky příslušných licencí ⁽¹³⁾, ideálně včetně licenčních poplatků. Zájemci o informace pak mají možnost předem kalkulovat, za jakých podmínek a v jakém rozsahu budou moci poskytnuté informace dále využít a podle toho i nastavit své obchodní modely, naplánovat investice apod.

Původcem všech PSI však nebývá pouze stát či veřejnoprávní korporace – například u mapových podkladů nebo u zdravotnických dat se tak stává, že veřejný orgán si jejich pořízení pouze objednává u třetích osob. V takovém případě je samozřejmě další využití informací vázáno podmínkami, za nichž došlo k jejich vytvoření. V licenčních podmínkách nabídnutých zájemcům o informace se pak musí logicky zohlednit podmínky původních smluv, na jejichž základě jsou informace získány a využívány samotným veřejným orgánem. Zde se rovněž jedná o jediný případ, kdy může veřejný orgán účtovat zájemcům licenční poplatek nad rámec omezení § 17 zákona č. 106/1999 Sb., to v případě, zavazuje-li jej k tomu smlouva, na jejímž základě veřejný orgán informace získal a užívá je ⁽¹⁴⁾.

Teorie a praxe

Sám evropský právotvůrce si zřejmě nebyl zcela jist, zda je směřování příslušné legislativy správné a s přijetím Směrnice bylo naplánováno i stálé monitorování implementace pravidel a principů nejen do národních legislativ, ale především do komerční praxe. Této činnosti se ujala iniciativa ePSI plus ⁽¹⁵⁾ (u nás prostřednictvím agentury EPMA ⁽¹⁶⁾) a z prozatímních analýz vyplývá, že právní úprava může sice vývoji informačního průmyslu PSI pomoci, bez aktivního přístupu samotných orgánů veřejné správy je však k ničemu. Analýzy, které byly provedeny v Nizozemí či ve Spojeném království přitom jednoznačně prokazují, že uvolnění informací k dalšímu využití přináší i za cenu případných investic velký multiplikační efekt. Navíc se v praxi ukazuje, že do soukromého sektoru v takto nově vytvořených odvětvích informačního průmyslu může zamířit prakticky bez potřeby rekvalifikace řada jinak těžko umístitelných nadbytečných úředníků.

Startovní pozice České republiky není v oblasti využití PSI v porovnání s ostatními evropskými státy nikterak špatná. Překvapivě může znít například to, že je u nás na rozdíl od řady ekonomicky vyspělejších států EU již většina veřejných orgánů vybavena relativně moderní technikou a rejstříky a jiné veřejné báze dat jsou u nás často spravovány za užití špičkových technologií. Díky unitárnímu uspořádání státu a existenci centrálních registrů se nemusíme ani vypořádávat s problémy běžnými ve federálních státech, tj. především s nejednotností jednotlivých databází. I přes řadu startovních výhod jsme však stále v oblasti PSI spíše v šedém evropském průměru. To dokládá i bodové hodnocení ePSI plus stupněm 3, což znamená prakticky jen harmonizaci příslušné legislativy ⁽¹⁷⁾.

Doporučení pro praxi

Jak vyplývá z výše uvedeného, nepředstavuje další využití PSI legislativní, ale spíše politický či praktický problém. K tomu, aby se u nás mohl tak, jako je tomu například ve Spojeném království, Nizozemí nebo ve Slovinsku, rozvíjet sekundární informační trh PSI, je tedy především potřeba aktivního přístupu veřejných orgánů. Přitom nestačí pouze dostát zákonným požadavkům ⁽¹⁸⁾, ale především je nutné si na straně veřejných orgánů uvědomit tržní potenciál PSI a zužitkovat jej ve prospěch veřejných rozpočtů. To v praxi znamená především provést analýzu informačních zdrojů, vypracovat nabídku PSI k dalšímu využití a komunikovat ji, ať už prostřednictvím veřejných informačních portálů nebo specializovaných databází, k potenciálním zájemcům z řad podnikatelů. K tomu samozřejmě patří i vzájemná koordinace aktivit jednotlivých veřejných orgánů spravujících PSI, a to především na technické úrovni. Všechny tyto činnosti samozřejmě vyžadují určité úsilí a v některých případech i alokaci zdrojů. Vzhledem k tomu, že další využití PSI patří k prioritním oblastem evropské informační politiky, ⁽¹⁹⁾ nemělo by však jejich zajištění u smysluplných projektů představovat vážnější problém.

Text: JUDr. Radim Polčák

Poznámky:

1. Podobný postup byl zvolen i v ostatních členských státech EU, přičemž se však i zde setkal s ostrou kritikou ze strany doktríny i praktikujících právníků.
2. Viz především § 14a zákona č. 106/1999 Sb.
3. K tomu srov. § 4 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.
4. Viz § 8a zákona č. 106/1999 Sb.
5. Viz § 8a resp. § 10 zákona č. 106/1999 Sb.
6. Viz § 9 zákona č. 106/1999 Sb.
7. Zákon samozřejmě obsahuje nepoměrně více limitů – výše uvedená omezení jsou však nejčastěji zneužívána a z tohoto důvodu se jimi dále zabýváme.
8. K tomu viz především § 12 zákona č. 106/1999 Sb.
9. Takový model úspěšně zvolili například v Maďarsku nebo Slovinsku.
10. V našem právu je tuto situaci možno řešit speciálními předpisy, které pro určité typy informací stanoví širší možnosti účtovat poplatky za jejich získání nebo licenční poplatky za jejich další využití. Jak můžeme vidět, je však i v případě speciálních předpisů náš právotvůrce co do možnosti stanovit poplatkovou politiku velice restriktivní – srov. např. § 18 odst. 1 písm. b) zákona č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, ve znění pozdějších předpisů.
11. Zde se ve většině případů jedná o autorské právo k databázi dle § 1 písm. c) resp. § 88 a násl. zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon).
12. Viz § 14a odst. 2 a § 17 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.
13. Tato povinnost je u nás založena ustanovením § 14a odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb.
14. Srov. § 14a odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.
15. Tato iniciativa provozuje mimo jiné i informačně bohatý portál v anglickém jazyce www.epsiplus.net.
16. Tato agentura zprovoznila na adrese www.czechpsi.info informační portál CzechPSI zaměřený na další využití PSI v České republice.
17. Toto hodnocení zohledňuje z různých úhlů míru naplnění cílů Směrnice – viz www.epsiplus.net/scorecard3.
18. Splnění zákonných požadavků na zákaz diskriminace, transparentnost a zákaz svévole je možné považovat za nutný předpoklad, nikoli však za impuls k vytvoření a fungování trhu PSI.
19. Další využití PSI patří mezi oblasti výslovně uvedené v tzv. Lisabonské strategii – viz portál ec.europa.eu/growthandjobs.

Print  E-mail  X Corp.   Facebook