Běh na dlouhou trať
O Evropské unii hovoří velmi mnoho lidí na četných úrovních veřejné správy častěji, než by ještě před několika léty považovali za pravděpodobné. Mnozí si rychle osvojili základy evropského „newspeaku“ a vyjadřují se pro nezasvěcenou veřejnost nesrozumitelně. O některých evropských pravidlech i o kontextu, v němž se uplatňují, jsem hovořil s předním znalcem evropského práva, profesorem Právnické fakulty Univerzity Karlovy JUDr. Richardem Pomahačem.
Evropská unie se tváří jako otevřená výběrová organizace. Pro ni samu měla platit zásada „každému rozšíření má předcházet prohloubení integrace“. Osud ústavní smlouvy platnost této zásady poněkud zpochybnil. Unie se rozšířila spíše lineární cestou, avšak počet členských států, který by se na dlouhou dobu ustálil, řekněme kolem třiceti, je považován za ještě reálný. Není však nic divného, když se v souvislosti s opakovaným referendem o Lisabonské smlouvě hovoří o tom, že by Irsko mohlo ukázat jinou cestu. Evropská unie se může rozvíjet flexibilněji, vícerychlostně a v úvahu přichází i rozvolnění vztahu Unie s některou členskou zemí.
Poměrně rychlý vývoj Unie od „Evropské patnáctky“ k „Evropské sedmadvacítce“ přispěl k tomu, že se vedle sebe ocitly různé modely veřejné správy, fungující navíc na různé kvalitativní úrovni. Jakou roli v tom mají tradice a národní specifika?
Tradiční modely spojené s národními státy mají velkou sílu a setrvačnost. Jedna věc je, že tato paradigmata působí dovnitř států a ovlivňují jejich vnitřní správu, ovšem jinak je tomu, když se úřady setkávají při činnostech, kde musí spolupracovat a přijímat rozhodnutí „přeshraniční“ povahy. Evropská unie není „superstát“, ale mezinárodní organizace sui generis. Jakmile jde o spolupráci a nutnost zajistit fungování této organizace, nikdo by pouze s ohledem na rozdílné tradice a na národní specifika neměl odmítnout spolupracovat například v rámci předsednictví na řešení společných problémů. Jiná věc je, jak to umí. Ale to není vždy jen otázka národních tradic. Evropský správní prostor si svoji tradici teprve vytváří.
Vytváření tradice doprovází ovšem často diskuse o některých „populárních“ pojmech, například o subsidiaritě, o Evropě regionů či o národním státu…
Řečeno velmi zjednodušeně - princip subsidiarity brání jako právní test tomu, aby někdo vstupoval jako subjekt či vykonavatel veřejné správy do věcí, v nichž je nedostatečně kompetentní. Abstraktně se to formuluje snadno, jakmile budeme úkoly pojmenovávat a obsah specifikovat, dostaneme se do obtíží. Subsidiarita se vztahuje jak na národní, tak na nadnárodní vládní či správní úroveň. Rozdíly ovšem existují. Takže, kdybychom měli v České republice stále jenom okresy a obce, jako tomu bylo před zavedením krajského zřízení, nemělo by to z hlediska principu subsidiarity dodnes žádný fatální význam, protože ve státě jako Česká republika je i jedna úroveň územní samosprávy dostačující, je-li optimalizována. Zato Evropská unie si neustále ujasňuje, co může a chce ovlivňovat. Vytváří přitom prostor nejen pro národní, ale i pro místní a regionální vlády - to je ovšem lépe vidět tam, kde se představitelé těchto vlád už naučili tento prostor využívat, než tam, kde se to teprve učí. Evropský správní prostor je sférou sdílených kompetencí, a to nejenom ve vertikálním rozměru, kde se na „vyšší“ úrovni rozhoduje a na „nižší“ úrovni jsou tato rozhodnutí prováděna, ale především v horizontálním rozměru, kde stojí evropská, národní, regionální a místní úroveň vládnutí vedle sebe. Z hlediska principu subsidiarity jako zásady ovládající evropské veřejné právo jsou si zde všechny tyto vlády navzájem rovny.
A jak v tom figurují regiony? Často slýcháme o obavách, že stát zmizí a vše se přenese na ně, za významné jsou označovány NUTS…
Stát nezmizí a regiony také ne. Evropské rozhodování má i regionální rozměr, který je často podepřen statistickou rozvahou s měřitelnými srovnatelnými údaji - odtud NUTS jako statistické, nikoli primárně politické správní obvody. Koncept „Evropa regionů“ předpokládá, že tam, kde existuje regionální vláda, jsou exekutivní a správní orgány EU partnerem regionální vládě stejně tak jako ústřední vládě. Samozřejmě to vyvolává problémy. Řekne se například, že na úrovni centrální vlády se věcem „národního zájmu“ rozumí lépe, že je mnoho regionálních disparit, kterým je také možné porozumět až z nadhledu a že politický regionalismus může být nebezpečný. Připomene se pak třeba baskický nebo irský problém. Evropské právo ani evropská správní praxe pochopitelně nemůže narušovat vnitřní suverenitu členských států, nicméně i z principu subsidiarity vyplývá, že regionální vlády jsou v řadě politik EU významným spoluhráčem.
Poměrně silný je hlas těch, kteří v posilování role regionu vidí ohrožení národních specifik…
Regionalizace může někde identitu posilovat, jinde ne. Kantonální systém je ve Švýcarsku prvkem národní i státní identity. V České republice, kde jsme si identitu na bázi regionalismu nevytvořili, ji ani nemůžeme ztratit.
Česká republika je tvořena z historických zemí, ale není to totéž jako v případě Spojeného království…
Analogie jsou často zrádné. Historický projekt „United Kingdom“ do značné míry zemskou identitu potlačoval. Jak vidíme zejména v poslední době, nepodařilo se to zcela, i když Spojené království určitě ještě není na cestě k federalizaci. A pokud jde o postavení zemí Koruny české, to nebylo nikdy rovnoprávné. Tak například Moravané si nemohli činit dostatečný nárok na to, aby sami volili krále českého nebo markraběte moravského.
Je tedy otázka po osudech národního státu v Evropě zbytečná?
Není zbytečná. Národní stát je státovědný koncept, který známe od šestnáctého století, a my stále žijeme v epoše národních států. Bylo by pošetilé tvrdit, že národní státy jsou reliktem minulosti. Národní státy vznikaly po tři staletí v podstatě byrokratickým a centralistickým způsobem v celé Evropě. Leckde byla situace zkomplikovaná problémem národního sebeurčení, jinde tím, že se z velkých států vytvářely státy malé a z malých států větší. Ani tento proces není dosud definitivně ukončen – jsou zde nejnověji příklady Černé Hory a Kosova. Koncept národního státu je tedy stále nosný. I když je to často i proti zájmům ekonomickým, protože vytváření neživotaschopných celků může mít ošklivé důsledky. Evropská unie stojí spíše před otázkou, jak zařídit, aby její členské státy účinně spolupracovaly, respektive, jak definovat partnerství se státy, které mají větší či menší šanci k Evropské unii přistoupit.
Když měly národní státy svoje nejlepší období, byly nějak ekonomicky určitelné. Nenabízí se, s přihlédnutím ke globalizující se ekonomické realitě, provokativní otázka, jestli není jediným dalším důvodem existence národního státu jazyk?
S postupující globalizací a s tím, jak stále více lidí umí mluvit základní angličtinou, bych na jazyk - alespoň v evropských úvahách - tolik nesázel. Nebezpečí pro národní státy ale asi hrozí odjinud. Světová ekonomika nezná hranice, Evropská unie se naproti tomu potýká s tím, že ona samotná je má. Takže musí mít reprezentaci i vůči okolnímu světu. Většina státovědných úvah je vedena z pozice národního státu jako základního východiska. Co je to ústava, víme jenom díky tomu, že umíme definovat národní stát. Pojem ústavní stát vznikl na základě toho, že stát si nemůže libovolně určovat ústavu, ale že se jí podřizuje. To jsou všechno koncepty spojené s národním státem, nikoliv koncepty nadnárodní či globální. Nadnárodní společnosti také podléhají svým konstitutivním pravidlům, měly například odpovědnost za to, že nerozpoutají světovou finanční krizi, teď jde o to, zda tu odpovědnost unesly. Světová ekonomika není zrovna příznivcem národních států a lze vyslovit domněnku, že bude stále více chudších států, než je zdrávo.
Evropa bez jednoho silného, sjednocujícího leadera, není to určité riziko cesty k rozpadu?
Pokud jde o jednoho silného evropského leadera, rozhodně nepozoruji vůli k tomu, aby byl nějak lehce nalezen. Byl by to možná katastrofický scénář.
Lze uvažovat o evropské obdobě Spojených států amerických?
Vytvořit „Spojené státy evropské“ by byl v Evropě velký sociální experiment. Spojené státy americké jsou státem postaveným „na zelené louce“. Evropa regionů závisí na tom, že orgány Evropské unie budou bez zábran jednat s regionálními vládami. Naproti tomu Spojené státy americké představují duální federaci, kde jsou přesně rozhraničené pravomoci federální vlády a vlád jednotlivých států a diference mezi právním řádem třeba aljašským a kalifornským je pro nás často překvapující. A to nejsou Aljaška a Kalifornie suverénními státy v evropském slova smyslu.
Jak je tomu s evropským názvoslovím? Je stále velmi rozporné.
Lze říci, že „evropština“ ještě nehovoří česky, pokud jde o odbornou právní a administrativistickou terminologii. Uvést lze příklad, že „right for a good administration“ se přeložilo jako „právo na řádnou správu“, nikoliv jako „právo na dobrou správu“. Přitom slovenská verze zní „právo na dobrú správu“. Česká „evropština“ tedy ještě klopýtá. Existují tvrdá pravidla pro překlad, ale když víme, že v jiných jazycích je ta přesnost dodržena, zatímco v češtině se experimentuje, tak nám ta tvrdá pravidla mnoho nepomohou. Někdy si myslím, že určité věci by se snad ani tvůrčím způsobem překládat neměly…
Dobrým příkladem může být podle mne „smart administration“…
Docela rád bych chtěl slyšet nějaký mazaný překlad tohoto termínu. Snaha předstírat, že úřednický „newspeak“ představuje evropský, nadnárodní jazyk, je nemoudrá a dokonce nebezpečná. Na řadě univerzit snaživí byrokrati rozhodli, že se evropské právo bude vyučovat v angličtině, že to studentům pomůže. Důsledkem, který už se bohužel začíná projevovat, je to, že některé věci studenti nepochopí a nebudou se nad významem slov zamýšlet. Když se budou muset kultivovaně vyjádřit v češtině, požádají nejspíše o radu Ústav pro jazyk český.
Česká republika si na vlastní kůži vyzkouší rotující předsednictví. Domníváte se, že by Evropská unie měla mít například prezidenta a ministra zahraničí, nebo je dosavadní způsob optimální?
V této souvislosti nelze mluvit přesvědčivě o něčem, co je pro nás samotné zatím málo poznané a vyzkoušené. Evropská politická, správní a právní integrace je během na dlouhé trati.
Text: Jiří Chum
Foto: Radoslav Bernat
Prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc., (1953), studoval na Právnické a Filozofické fakultě Univerzity Karlovy. V letech 1976-89 pracoval v Ústavu státu a práva ČSAV a poté se stal učitelem na Univerzitě Karlově v Praze. Specializuje se na evropské správní právo a srovnávací správní vědu. Je autorem řady vysokoškolských učebnic a monografií. Působí jako stálý nevládní expert pro otázky místní samosprávy v Radě Evropy a je členem vědecké rady Evropské organizace pro veřejné právo.