Konzultace |
Bytová politika sice není součástí agendy Evropské unie a je – podle tzv. principu subsidiarity („řešit problémy na místní úrovni, lze-li to“) - ponechána v kompetenci členských států Evropské unie. Nicméně - evropský ekonomický i právní rámec do bytové politiky zprostředkovaně zasahuje. Z hlediska státní bytové politiky to jsou především aspekty veřejné podpory podle komunitárního práva, které do značné míry determinují jednotlivé přístupy i jednotlivé formy státní podpory v oblasti bydlení. Podle komunitárního práva se veřejnou podporou („state aid“) rozumí každá podpora poskytovaná z prostředků „veřejného subjektu“ – tj. z prostředků státu, krajů, obcí, městských částí případně jimi zřízených institucí. Jedná se přitom o podporu v jakékoli formě – jsou to daňové úlevy, státní záruky, dotace, granty, dary, zvýhodněné úvěry, úrokové dotace, příspěvky, prodej a pronájem nemovitostí za cenu nižší než tržní, prodej majetkových účastí za cenu nižší než tržní, hmotná podpora rekvalifikace zaměstnanců, odklad placení daně nebo úvěru, nákup za cenu vyšší než tržní a podobně.
Základní pravidla poskytování veřejné podpory vyplývají přímo z článků 87 až 89 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství z roku 1957 (dále jen „Smlouva ES“). Tyto články zůstaly od roku 1957 až dosud nezměněny a byly dlouho jediným základem pro výkon kontroly poskytování veřejné podpory ze strany evropských institucí. Pravidla veřejné podpory však byla postupně upřesňována v jurisdikci Evropského soudního dvora. Veřejná podpora je v zásadě zakázána, až na definované výjimky. Pro zvýšení právní jistoty poskytovatelů veřejných podpor je možné u Evropské komise program nebo jednotlivou konkrétní veřejnou podporu tzv. notifikovat; v tomto procesu Evropská komise zkoumá, podle jakých pravidel či postupů lze eventuální podporu či podpůrný program povolit, případně jak je povolit na základě tzv. blokových výjimek (upravených předpisy Evropské komise). Až v roce 1999 bylo schváleno nařízení Rady (ES) č. 659/1999, které upravilo procesní pravidla schvalování veřejné podpory v praxi již fakticky aplikovaná; dalším procesním předpisem je pak nařízení Rady (ES) č. 794/2004.
Roli centrálního koordinačního, poradenského, konzultačního a monitorovacího orgánu v oblasti veřejné podpory v České republice plní Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, a to podle zákona č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje. Judikáty Evropského soudního dvora se obsahově vyvíjejí a „posunují“ možnost Evropské komise zaujímat stanoviska a rozhodnutí při notifikaci jednotlivých programů nebo individuálních podpor. Na základě vývoje evropské judikatury Evropská komise to, co nepojímala jako veřejnou podporu (například v oblasti telekomunikací) v 90. letech, na základě (závazné a precedenční) judikatury jako veřejnou podporu nyní klasifikuje.
V článku 88 (3) Smlouvy ES se uvádí, že „komise bude v dostatečném předstihu informována o veškerých záměrech na udělení či pozměnění podpory tak, aby mohla podat své připomínky. Pokud usoudí, že takový záměr neodpovídá principům společného trhu podle čl. 87, zahájí bez prodlení postup stanovený v odstavci 2. Příslušný členský stát nerealizuje navrhovaná opatření, dokud tento postup nevyústí v konečné rozhodnutí.“ Všechny členské státy Evropské unie jsou proto povinny upozornit na novou podporu s dostatečným časovým předstihem a navrhovaná opatření mohou realizovat teprve poté, kdy Evropská komise přijme k danému případu příslušné rozhodnutí. Veřejná podpora realizovaná předtím, než Evropská komise vydá své rozhodnutí, je protiprávní (nezákonná podpora). Zákaz udělování podpory bez předchozího schválení Komise je absolutní a kategorický, a představuje normu s přímou účinností, která je vymahatelná u národních soudů.
Cílem tak přísného zákazu poskytování veřejné podpory je ochrana hospodářské soutěže a jednotného trhu regionu Evropské unie. Pro naplnění rizika zásahu do trhu a soutěže přitom stačí i potenciální hrozba narušení hospodářské soutěže; takovou hrozbu může představovat i „podporování ekonomické aktivity, která sice není vykonávána za účelem zisku, ale nebylo prokázáno, že tuto aktivitu vykonávat tržně nelze. Není rovněž dostačující, že účinky vlivu na hospodářskou soutěž jsou omezeny na území jediného členského státu Evropské unie“.
Z hlediska bytové politiky je zejména důležité, že zákaz veřejné podpory se vztahuje na jakoukoli „ekonomickou činnost“ - neboli tzv. „podnikání“. Obsah tohoto pojmu však evropské právo vymezuje mnohem šířeji než právo české. Pojetí „podnikatele“ podle komunitárního práva zahrnuje každý subjekt, který provozuje ekonomickou činnost, a to bez ohledu na právní postavení tohoto subjektu nebo způsobu jeho financování. Za ekonomickou činnost je považován, podle judikátů Evropského soudního dvora, i „samotný“ pronájem nemovitosti nebo její části (bytu, nebytového prostoru …), a to bez ohledu na výši nájemného – tzn. bez ohledu na to, zda je vybírané nájemné ziskové, neziskové (nákladové) nebo dokonce ztrátové. Subjektem provozujícím hospodářskou činnost je podle judikátů Evropského soudního dvora každý subjekt pronajímající byty, ať se jedná o soukromou právnickou nebo fyzickou osobu, obec, neziskový subjekt, subjekt obecně prospěšný, charitativní nebo subjekt z akademické sféry.
Konkrétně je možné citovat rozhodnutí Evropské komise č. N 343/2005 z 26. dubna 2006 týkající se České republiky, kde je uvedeno, že pronájem nemovitosti, bytu nebo nebytového prostoru je ekonomickou činností. Při poskytování podpory vlastníkům (a pronajímatelům) bytových domů (včetně obcí, bytových družstev, společenství vlastníků jednotek, neziskové organizace, charity, výzkumných pracovišť …) nelze, podle Evropské komise, zcela vyloučit, že příjemci podpory nevyužijí nemovitost v souvislosti s ekonomickou činností, jako například k pronájmu nebo za účelem provozování svobodného povolání. Jedná se tudíž o veřejnou podporu. Státní podpora poskytnutá obcím jako vlastníkům bytového fondu proto, podle Evropské komise, představuje podporu pronájmu bytů, což je ekonomická činnost. Obce tudíž tuto činnost vykonávají, podle evropského práva, „v soutěži“ a na trhu s ostatními vlastníky - pronajímateli. Protože tato činnost může ovlivnit hospodářskou soutěž a obchod v rámci regionu Evropské komise, je i státní podpora určená na výstavbu nebo opravu bytových domů veřejnou podporou ve smyslu komunitárního práva. Analogicky je tomu i v případě podpory z rozpočtu obce.
Evropská komise přijala pravidla ve formě různých dokumentů, v nichž stanoví postup při posuzování určitých typů horizontálních, sektorových a regionálních podpor, které patří do tzv. „blokových výjimek“ pro účely posuzování slučitelnosti podpory nebo podpůrného programu s komunitárním právem. Některé takové dokumenty však nezbavují členské státy povinnosti předložit záměr podpory tohoto typu k předběžnému schválení Evropské komisi; pouze ukazují, na základě kterých kritérií Evropská komise schvaluje konkrétní případy veřejné podpory. Výjimky ze zákazu poskytování veřejné podpory jsou upraveny těmito evropskými předpisy:
Pokud by byla příjemci ze strany poskytovatele poskytnuta nespecifikovaná podpora a nebyla Evropskou komisí schválena jako podpora „ad hoc“ či program, nebo pokud by taková podpora nebyla poskytnuta v limitu některé blokové výjimky, jednalo by se o nezákonnou veřejnou podporu, kterou je příjemce povinen vrátit. V otázkách veřejné podpory lze obecně konstatovat, že jakákoli podpora poskytnutá veřejným poskytovatelem mimo blokové výjimky může být (i později, během desetileté „promlčecí“ lhůty) shledána ze strany evropského práva jako podpora nezákonná. Přijatá veřejná podpora, která je následně shledána jako protiprávní, musí být ze strany příjemce vrácena i se sankcemi. Členský stát je přitom, podle komunitárního práva a podle judikátů Evropského soudního dvora, zavázán vymáhat na příjemci vrácení nepovolené veřejné podpory, i „kdyby to mělo vést k úplné likvidaci nebo bankrotu jejího příjemce“. Je to tedy především příjemce, kdo se přijetím veřejné podpory (od státu, kraje, obce …) vystavuje potenciálnímu riziku, že bude přijatou podporu (případně i s penále) někdy v budoucnu vracet; povinností všech poskytovatelů veřejné podpory je proto „nastavit“ taková pravidla, která by, pokud možno, takové riziko vyloučila.
Pro oblast bytové politiky přichází v úvahu zejména postup respektující omezenou intenzitu veřejné podpory tzv. limitem „de minimis“. Postup i podmínky stanoví nařízení Komise (ES) č. 1998/2006 z 15. prosince 2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy ES na podporu „de minimis“. Limit platný od ledna 2007 je 200 000 EUR; jedná se o maximální finanční limit poskytnutý jednomu příjemci v období kterýchkoli po sobě jdoucích tří fiskálních let. Platí, že do výpočtu tohoto „stropu“ musí být započteny všechny podpory „de minimis“ poskytnuté danému příjemci za uvedené tříleté období (všemi poskytovateli) bez ohledu na jejich cíl nebo podobu. Strop je vyjádřen jako hotovostní dotace v hrubé podobě - tzn. před přímým zdaněním. V případech, kdy se veřejná podpora uděluje v jiné formě než je jednorázová dotace, výši podpory je nutné vyjádřit v tzv. hrubém ekvivalentu této podpory. Poskytovatel je povinen vyžádat si od příjemce podpory prohlášení o všech dalších podporách „de minimis“, které žadatel v předchozích třech fiskálních letech obdržel. Poskytovatel poskytne novou podporu „de minimis“ až po přezkoumání, zda celková výše podpory „de minimis“, kterou žadatel obdržel v rozhodném období, nepřesáhne maximální strop.
Využití postupu při poskytování veřejné podpory s respektováním limitu „de minimis“ je pro poskytovatele (stát, kraj, obec, městkou část) praktický zejména tím, že při dodržení stanovených podmínek v evropském nařízení není nutné žádat o souhlas s podporou Evropskou komisi. Do tohoto limitu se může „vejít“ celá řada podpor, které stát nebo obec poskytuje na výstavbu nebo opravy bytového fondu. Některé obce, s cílem zvýšit kvalitu technického stavu bytového fondu jiných vlastníků na svém území, vypisují různé grantové nebo úvěrové programy, na jejichž základě poskytují vlastníkům domů výhodné úvěry, granty, příspěvky, dary účelově zaměřené například na opravu fasád, výměnu stoupaček a podobně. I v těchto případech se jedná o veřejnou podporu; je proto nutné pečlivě „hlídat“ intenzitu takové veřejné podpory, aby nebyla poskytována podpora protiprávní. Totéž platí i pro privatizaci obecního bytového fondu, kde lze rovněž využít postup zahrnující limit „de minimis“. Při privatizaci obecních bytových domu bytovým družstvům (i složeným z nájemců bytů) se výše veřejné podpory stanoví jako rozdíl tržní ceny prodávaného majetku a skutečné prodejní ceny. V případě, že výše podpory nepřekročí pro jeden subjekt (nabyvatele) za všechny objekty nabyté za zvýhodněnou cenu v průběhu tří fiskálních let částku 200 000 EUR a za předpokladu splnění všech podmínek uvedených v nařízení Komise č. 1998/2006 (tj. přípustnost této podpory v jednotlivých sektorech, způsob vyčíslení podpory, kumulace a sledování poskytnutých podpor, uchovávání dat o poskytnutých podporách), limit „de minimis“ je dodržen.
Protože jsou členské státy Evropské unie povinny informovat Evropskou komisi o nové podpoře předem a podpůrné kroky mohou realizovat až poté, kdy Evropská komise přijme k danému programu příslušné rozhodnutí, byl Státním fondem rozvoje bydlení jako poskytovatelem notifikován program „PANEL“ spočívající na státní podpoře oprav a modernizace bytových domů postavených panelovou technologií. Státní podpora má podle tohoto programu charakter úrokové dotace a je poskytovaná vlastníku domu až po dobu 15 let ve formě opakovaných příspěvků ke splátkám bankovního úvěru. Evropská komise vydala k tomuto programu své Rozhodnutí dne 26. dubna 2006, kde uvedla, že dané opatření splňuje požadavky slučitelnosti, avšak pouze podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy ES, kde je uvedeno, že jde o „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“. Konkrétní aplikace limitů podle tohoto článku Smlouvy ES je obsažena v „Pokynech k regionální podpoře na období 2007 – 2013, které byly publikovány v Ústředním věstníku Evropské unie dne 4. března 2006 (OJ C 54/13). Podle článku 41 těchto pokynů je úroveň podpory vymezena z hlediska její intenzity (míry) v porovnání s takzvanými referenčními náklady. Každou intenzitu podpory je nutné počítat v hrubém ekvivalentu podpory; intenzita podpory uvedená v hrubém ekvivalentu podpory je diskontovaná hodnota podpory vyjádřená jako procentní podíl diskontované hodnoty způsobilých nákladů. Způsobilé investiční náklady se diskontují na jejich hodnotu v okamžiku poskytnutí podpory; hodnota podpory vyplácená v několika splátkách (například ve formě úrokové dotace poskytované po stanovenou dobu, je-li splácen bankovní úvěr) se diskontuje na svou hodnotu v okamžiku jejího poskytnutí. Úroková sazba, která se použije pro účely diskontování hodnot a pro výpočet výše podpory v podobě zvýhodněného úvěru, je referenční sazba platná v době poskytnutí podpory. Pro program „PANEL“ to znamená, že limit státní podpory nesmí překročit 15 procent hrubého ekvivalentu způsobilých nákladů. Tento limit je snížen na 10 procent v případě regionů s vyšším HDP na obyvatele než 100 procent průměru EU-25 a s nižší mírou nezaměstnanosti než je průměr EU-25, měřeno na úrovni NUTS III (na základě průměrů za poslední tři roky podle údajů EUROSTAT). V případě podpory poskytnuté tzv. „malým a středním podnikům“ lze limity zvýšit o 20 procent u podpory pro malé podniky a o 10 procent u podpory poskytnuté středně velkým podnikům – což znamená limit:
Z hlediska veřejné podpory se sociálním bydlení rozumí „zařízení sociálního bydlení poskytované znevýhodněným občanům nebo příslušníkům sociálně méně zvýhodněných skupin, kteří nejsou schopni z důvodů omezené solventnosti získat bydlení za tržních podmínek“. Takto explicitně je sociální bydlení vymezeno v Rozhodnutí Evropské komise ze dne 28. listopadu 2005, o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Tento evropský předpis stanoví podmínky, za nichž jsou určité systémy vyrovnávacích plateb slučitelné s čl. 86 odst. 2 a nepodléhají povinnosti ohlašování předem.
Znamená to, že „sociálním bydlením“ mohou být jen byty určené výhradně pro sociálně definovanou cílovou skupinu nájemců. Ministerstvo pro místní rozvoj připravuje využití uvedeného Rozhodnutí; cílem je navrhnout systém, kdy by státní podporu mohl získat jakýkoli subjekt, který poskytne po stanovenou dobu nájemní bydlení s limitovaným nájemným sociálně definované cílové skupině domácností. Bude proto nezbytné stanovit, a to odpovídajícím právním předpisem, podmínky, za nichž bude systém „vyrovnávacích plateb“ – slučitelný s komunitárním právem. Podmínkou je, že výši vyrovnávací platby je nezbytné nejen správně stanovit předem, ale i pravidelně kontrolovat, aby nedošlo k „předotování“. Je také nutné, aby byla podpora omezena rozsahem nezbytným k pokrytí nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby; těmito náklady se rozumí náklady, které dotčenému příjemci dotace skutečně vznikly. Podpora, která přesáhne výši skutečně vzniklých nákladů, by představovala neslučitelnou veřejnou podporu, která by musela být vrácena státu. Součástí připravovaných právních předpisů proto bude definice výpočtu a parametrů výše poskytnuté podpory konkrétnímu subjektu, včetně kontroly, zda poskytnutá platba nevede k nadměrné míře podporování – tj. v míře vyšší „než nezbytně nutné“.
„Finanční perspektiva Evropské unie pro období 2007 - 2013“ obsahuje v Části I. pod bodem č. 59 ustanovení, podle něhož je „z Evropského fondu regionálního rozvoje možné přispívat na financování projektů bydlení v zemích EU-10, Rumunsku a Bulharsku. Podmínky takové podpory budou upraveny Nařízením Rady a Evropského Parlamentu na základě návrhu Evropské komise.“ Tato věta otevřela možnost, aby mohly nové členské země Evropské unie pro nové programovací období vytvořit programy, na jejichž základě budou evropské prostředky využitelné i pro regeneraci chátrajících nebo chátráním ohrožených částí měst. Prostředky Evropského fondu regionálního rozvoje je tudíž možné využít také na „podporu bydlení“, což bylo dosud výslovně vyloučeno (podpora „bydlení“ byla v evropských předpisech uvedena jako tzv. neuznatelný výdaj).
Vláda schválila dne 28. února 2007 svým usnesením č. 197 návrh „Integrovaného operačního programu“, který obsahuje, kromě jiného, i možnost podpory „bydlení“ vycházející z výše uvedené Finanční perspektivy Evropské unie. Vláda v tomto Integrovaném operačním programu také navrhla, aby evropské prostředky ve výši zhruba 770 milionů korun ročně byly využity na podporu regenerace problémových částí velkých měst, a to z důvodu prevence vzniku „ohrožených“ částí měst, kde by mohlo hrozit sociální vyloučení v důsledku kumulace nízkopříjmových domácností, vysoké nezaměstnanosti a ostatních doprovodných jevů - jak jsou dostatečně známy ze zahraničí. Vláda také rozhodla, že bydlení z Evropského fondu regionálního rozvoje by mělo být podporováno pouze ve městech s počtem obyvatel 20 tisíc a více.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 32/2007.