Změna pravidel obecní normotvorby
Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 45/06 Konzultace
Poměrně bohatá judikatura Ústavního soudu vytvořila v uplynulých letech vcelku ustálenou soustavu pravidel pro výklad právních ustanovení, o něž se opírá tvorba obecně závazných vyhlášek obcí. V titulku zmíněný Nález Ústavního soudu však přinesl dosti zásadní změnu v chápání nejzákladnějšího z těchto pravidel, a to jako výraz dlouhodoběji pozorovatelné snahy Ústavního soudu „podpořit“ obecní normotvorbu extenzivnějším výkladem jejích pravidel.
Klíčové ze zmíněných pravidel spojovalo oprávnění obce regulovat příslušné právní vztahy, respektive ukládat právní povinnosti vyhláškou s výslovným zákonným zmocněním k této regulaci. Podle řady předchozích judikátů Ústavního soudu tak obec neopravňovalo k provádění její vlastní normotvorby pouze ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle něhož je obec oprávněna v samostatné působnosti vydávat vyhlášky, ale současně bylo vyžadováno rovněž další explicitní zákonné zmocnění, vztahující se k příslušné konkrétní regulaci, a to s odkazem na ustanovení prvního odstavce čl. 104, podle něhož meze samostatné působnosti obce stanoví zákon.
Tento restriktivní výklad znamenal požadavek zákonného zmocnění do značné míry srovnatelný s požadavkem konkrétního zákonného zmocnění orgánů státní správy vydávat podzákonné právní předpisy (viz čl. 79 odst. 3 Ústavy). Tímto pohledem bylo potom nahlíženo především ustanovení § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, které uvádí základní oblasti, v nichž obec může vyhláškou ukládat právní povinnosti: oblast zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku včetně stanovení podmínek pořádání, průběhu a ukončení veřejně přístupných sportovních a kulturních podniků a oblast udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrany životního prostředí a veřejné zeleně a úpravy užívání zařízení obce sloužícího potřebám veřejnosti. Toto vymezení bylo až dosud chápáno právě jako požadované zákonné zmocnění, byť v tomto výjimečném případě pojaté značně široce a dále doplňované dalšími již mnohem konkrétnějšími zmocněními v jiných zákonech. Současně však bylo třeba aplikovat druhé z klíčových pravidel obecní normotvorby, podle něhož obec nemůže pomocí své obecně závazné vyhlášky regulovat vztahy již upravené zákonem nebo zákonné úpravě vyhrazené, a to ani v případě, kdy uvedená problematika spadá do mezí existujícího zákonného zmocnění obce. Praktický význam tohoto pravidla měl vztah hlavně ke zmocnění v § 10 zákona o obcích, které vzhledem ke své šíři přirozeně muselo kolidovat s řadou speciálních zákonných regulací. Přitom lze říci, že zatímco požadavek výslovného zákonného zmocnění se postupně zavedl do praxe a činil relativně menší potíže, kolize obecní normotvorby s „konkurenční“ zákonnou úpravou vytvářela většinu sporů ohledně ústavnosti vyhlášek, končících před Ústavním soudem.
Právě ve vztahu k požadavku (více či méně) konkrétního zákonného zmocnění k obecní normotvorbě přinesl aktuální nález Ústavního soudu Pl. ÚS 45/06 významný názorový posun, což sám nález explicitně přiznává. Tato změna pak má ve svém důsledku vliv i na chápání případné „konkurence“ mezi úpravou zákonem či obecní vyhláškou.
Předmětný nález se týkal obecně závazné vyhlášky města Jirkova č. 4/2005, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích, vydané dne 13. dubna 2005, respektive jejího čl. 3, který byl ministrem vnitra dne 13. června 2006 navržen na zrušení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a hlavy VI zákona o obcích. O návrhu Ústavní soud rozhodl nálezem Pl. ÚS 45/06 dne 11. prosince 2007 tak, že jej zamítl.
Sporný čl. 3 vyhlášky stanovoval vlastníkům, respektive uživatelům, veřejné zeleně na katastru města Jirkov povinnost udržovat zeleň formou pravidelných sečí, a to minimálně dvakrát ročně s tím, že první seč měla být provedena do 25. května příslušného roku a další pak v závislosti na vegetačních podmínkách. Dále byla stanovena povinnost trávu z provedených sečí ve stanovených lhůtách nahrabat a vzniklý odpad odvézt. Podle tvrzení navrhovatele se prostřednictvím čl. 3 vyhlášky pokusila obec regulovat vztahy již upravené zákonem a tak překročila svoji pravomoc.
Konkrétně se mělo jednat o ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči, podle něhož jsou uvedené fyzické a právnické osoby povinny zjišťovat a omezovat výskyt a šíření škodlivých organismů tak, aby nevznikla škoda jiným osobám, nedošlo k poškození životního prostředí ani k ohrožení zdraví lidí nebo zvířat, a návazně též o sankční ustanovení § 73 odst. 3 téhož zákona, vymezující kompetenci obecních úřadů obcí s rozšířenou působností k projednávání přestupků týkajících se § 3 odst. 1 písm. a). Rovněž postih osob, které neudržují čistotu a pořádek na svém nebo jimi užívaném pozemku tak, že tento naruší vzhled obce, podle navrhovatele upravovaly příslušné zákony (§ 47b odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, respektive § 58 odst. 2 zákona o obcích). Na základě těchto tvrzení a ve světle předchozí judikatury Ústavního soudu dovodil navrhovatel neústavnost čl. 3 jirkovské vyhlášky (krom toho bylo vzneseno ještě několik dalších argumentů týkajících se například srozumitelnosti napadeného ustanovení, avšak ty není nezbytné podrobněji rozebírat).
Ve svém nálezu Ústavní soud mimo jiné zrekapituloval stávající právní názor vyžadující jako podmínku obecní normotvorby výslovné zákonné zmocnění. S poukazem na dosavadní vývoj v oblasti tvorby obecních vyhlášek však vzápětí konstatoval, že tento názor je již třeba považovat za překonaný.
Důvody k tomuto kroku je na místě citovat přímo z nálezu, v němž Ústavní soud uvedl, že zmíněnou doktrínu „formuloval na počátku své činnosti v době, kdy po čtyřiceti letech totality … musel být obsah pojmu ústavní garance územní samosprávy v právním prostředí České republiky znovu a trpělivě objevován a prosazován. Kromě toho, v Ústavě … nenalezneme konkrétnější obrysy práva na samosprávu; Ústava například neobsahuje vymezení věcných oblastí, v nichž se právo na samosprávu územních samosprávných celků může uplatnit (…), a svěřuje tyto otázky až na výjimky zákonné úpravě (…). Zákonodárce na počátku devadesátých let minulého století přitom v zákonech upravujících územní samosprávu dostatečně nevymezil věcné oblasti, v nichž by obce mohly svou samostatnou působnost ve formě vydávání vlastních právních předpisů uplatnit. Ústavní soud proto v tomto období a za daného právního stavu, byv současně konfrontován s množstvím případů flagrantního překračování kompetencí obcí a rizikem nepřípustné partikularizace právního řádu České republiky (…), musel formulovat restriktivní doktrínu o obsahu práva na územní samosprávu ve výše uvedeném smyslu. … Ústavní soud nyní … dospěl k závěru, že po patnácti letech existence Ústavy … se již obsah tohoto práva ustálil a stal se součástí širšího právního povědomí. Ústavní soud již není zdaleka v takovém množství případů konfrontován s flagrantním překračováním kompetencí obcí jako Ústavní soud v devadesátých letech minulého století. … Ústavní soud … registruje posun právního prostředí a nahlížení na princip ústavní garance územní samosprávy a z tohoto důvodu opouští dosavadní restriktivní výklad ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy.“
Toto ustanovení je proto nadále třeba nahlížet tak, že již samo o sobě je dostatečným ústavním zmocněním obecní samosprávy regulovat vztahy v oblastech spadajících do její samostatné působnosti. Hranice samostatné působnosti při tom podle čl. 104 odst. 1 Ústavy stanoví zákon. Bude-li se poté obecní normotvorba pohybovat v tomto rámci, není již další zákonné zmocnění nutné (jinou věcí pak samozřejmě je vydávání vyhlášek v rámci přenesené působnosti – tady je výslovné zákonné zmocnění nadále nezbytné).
V návaznosti na uvedené závěry je třeba změnit také náhled na ustanovení § 10 zákona o obcích. Nadále již není možné jej chápat jako zákonné zmocnění k vydávání vyhlášek, nýbrž jako formu zákonného vymezení hranic samostatné působnosti obce – podle Ústavního soudu jako „stanovení oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky“. Současně je třeba respektovat obecný limit samostatné působnosti vyjádřený ustanovením § 35 odst. 1 zákona o obcích, podle něhož do samostatné působnosti obce spadají všechny záležitosti v zájmu obce a jejích občanů, nejedná-li se o záležitosti širšího významu, spadající do kompetence kraje či orgánů státní správy. Z logiky věci pak je třeba stejně jako ustanovení § 10 zákona o obcích nahlížet také ostatní ustanovení, která byla dosud chápána jako zmocnění obce k vydávání vyhlášek v samostatné působnosti – tato ustanovení je třeba vykládat jako zákonné vymezení samostatné působnosti obce ve smyslu čl. 104 odst. 1 Ústavy, v jehož rámci obec k vydání vyhlášky další zmocnění nepotřebuje. Konečně i nadále musí obecní vyhlášky odpovídat obecným požadavkům srozumitelnosti a jednoznačnosti, vyplývajícím z konceptu právního státu.
Posun v chápání dostatečnosti zmocnění k obecní normotvorbě směrem od zvláštních zákonných ustanovení směrem k samotnému čl. 104 odst. 3 Ústavy se může na první pohled jevit jako teoretický, neboť v praxi se obce nadále musí držet hranic uvedených v § 10 zákona o obcích, respektive v jiných zákonech a zejména pak nadále platí, že obecní vyhláška nemůže „konkurovat“ zákonu úpravou vztahů již zákonem upravených či zákonu vyhrazených. Avšak právě výše uvedená změna v chápání povahy ustanovení § 10 zákona o obcích znamená v duchu nálezu Pl. ÚS 45/06 také posun v chápání problému „konkurence“ mezi vyhláškou a zákonem, což mělo pro případ projednávané jirkovské vyhlášky rozhodující význam.
Město Jirkov ve svém vyjádření mimo jiné uvedlo, že cílem sporného ustanovení vyhlášky bylo zajistit, „aby vlastníci nebo uživatelé veřejné zeleně prováděli pravidelné seče přibližně ve stejných termínech, jako je provádí organizace zajišťující tyto služby na pozemcích v majetku města, a z tohoto důvodu aby byla udržena určitá estetická úroveň veřejné zeleně ve městě.“
Naopak zmíněná ustanovení zákona o rostlinolékařské péči mají odlišný účel, a sice omezit výskyt škodlivých plevelů, respektive v případě zmíněných ustanovení zákona o přestupcích a zákona o obcích zabránit, aby neudržovaný pozemek narušoval vzhled obce. Rozdílnost v cílech zákonné regulace a regulace předmětnou vyhláškou tak podle města Jirkova činila napadené ustanovení ústavně konformní.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 12/2008.
Text: JUDr. Jiří Kroupa