Veřejná kontrola je minimální
Nejvíce jsou dnes korupcí zasaženy politické strany a veřejná správa. Odpovídá to i názoru světové veřejnosti. O příčinách korupce, o oblastech kde se vyskytuje nejčastěji, i o krocích, které ji mohou pomoci snížit, jsme hovořili s Davidem Ondráčkou, ředitelem Transparency International.
Transparency International zveřejnila letos výsledky celosvětového průzkumu veřejného mínění „Global barometr korupce 2009“ a Index vnímání korupce, podle kterého Česká republika klesla v hodnocení míry korupce 180 zemí o sedm příček. V čem jsou příčiny naší zhoršující se situace?
Index vnímání korupce se sestavuje každoročně, sleduje se posun v čase, tedy zda se země zlepšuje nebo zhoršuje. Nejde o klasický výzkum veřejného mínění. Respondenty jsou většinou experti, investoři, analytici, prostě lidé, kteří jsou aspoň trochu schopni posoudit a porovnat zkušenost, kterou mají z té dané země. Naproti tomu je barometr výzkum veřejného mínění prováděný v mnoha zemích a tím pádem umožňuje určité srovnání. V České republice vychází ve srovnání dlouhodobě nejhůře právě politické strany a politika, což má samozřejmě přímý dopad na fungování veřejné správy. Úředníci ztratili do značné míry profesní sebevědomí. Nefungují základní mechanismy zajištění jejich nezávislosti, například služební zákon. Výsledkem je, že po personální stránce si každý nový šéf může dělat co chce. Dokonce i ti, kteří jsou zdrženlivější a nedělají úplnou čistku, mohou držet všechny v šachu, takže si nikdo není jistý svým postavením. Podobná situace je u obcí a krajů. Smíšený model vede k tomu, že zástupci samospráv zasahují do státní správy, která se na úřadě vykonává v přenesené působnosti, ačkoliv by to v žádném případě vůbec neměli dělat. Nedávno jsem se na krajské úrovni dokonce setkal s názorem radních, že neřídí odbor, ale resort. Oni se vžili do pocitu, že jsou ministry pro kraj! Tím pádem všichni úředníci spadají pod ně a měli by dělat, co radní chtějí. Tohle je nejděsivější dopad politizace veřejné správy. Jak z toho ven? Prvním krokem je zákon o státní službě, který by měl nastavit základní pravidla. Měl by v širším smyslu rehabilitovat úředníka jako profesi, která je potřebná, ale musí s ní být spojeny kompetence a určitá míra jistoty k nezávislé práci. Indexy vnímání korupce tomu odpovídají: státní správa je u nás vnímána hůře než v jiných zemích. Není to tím, že by úředníci byli líní, neschopní nebo nepotřební, velmi často jsou však nuceni dělat věci, které neodpovídají jejich představám, ale v daném systému nemají na vybranou. Občané si většinou neumí představit, co se za tím skrývá, systém veřejné správy jim nepřipadá dostatečně pružný.
Nakolik jsou vaše zjištění respektována?
Naše doporučení se do určité míry promítají do vládních politik a do konkrétních opatření vlády, krajů nebo obcí, byť reakce na ně není okamžitá. Pět let jsme mluvili o zavedení černých listin do systému veřejných zakázek a teprve nyní se začínají vytvářet. Nejde o absolutní řešení, pouze o jedno z mnoha opatření, které by tam podle nás mělo být přítomno. Dlouho jsme usilovali o zavádění elektronických aukcí do veřejných zakázek, ale až nyní je mnohé obce začínají používat. Samozřejmě, že takové řešení neplatí pro všechno, ale je to využitelný nástroj. Na většinu našich doporučení se reaguje, ale než dojdou skutečného naplnění, trvá to déle.
Je korupce horší v celostátní nebo komunální politice?
Korupce je přítomná na obou úrovních, pouze má jiné podoby, formy a rozměry. Vidíme to na příkladu neprůhledného lobbingu, na možnosti kupovat si pravidla hry, celé zákony. Tohle se velmi blíží politické korupci. Velmi často se s korupcí setkáváme u veřejných zakázek a dotací, objevuje se při pronájmech nebo prodejích komunálního majetku. Komunální politika za vládní politikou v ničem nezaostává. Komunální politici neustále volají po tom, aby se rozhodování o financích decentralizovalo, že si pak občané vše ohlídají. V praxi ovšem zásada „čím blíže lidem, tím větší veřejná kontrola“, nefunguje. Na malých obcích je klientelismus ještě větší, ve středně velkých městech téměř nefungují nezávislá média, která by upozorňovala na různé nedostatky. Politické strany jsou natolik malé, že stačí pár členů, aby stranu zcela ovládli. Propojení je silnější než na celonárodní úrovni. Dnes je korupce na komunální úrovni horší než na úrovni celostátní. Samozřejmě, že když dojde k průšvihu v celostátní politice, může jít o miliardy, v komunální politice půjde o miliony. Porovnávat objemy financí nejde, dopad na veřejný zájem ano.
Vaše organizace dlouhodobě upozorňuje na nehospodárné a neprůhledné nakládání s veřejnými prostředky. Analýza státního rozpočtu, kterou jste uskutečnili zhruba před dvěma lety, odhalila hlavní neduhy veřejných financí na centrální úrovni. Jaká je situace v případě územních rozpočtů?
Pokoušeli jsme se podívat na komunální rozpočty, zmapovali jsme asi padesát měst a obcí včetně jejich rozpočtů. Sledovali jsme, jakým způsobem jsou rozpočty vytvářeny, jak jsou strukturovány a jak se daří zapojit veřejnost do jejich kontroly. Z našich poznatků vyplývá, že veřejná kontrola je minimální. Jedním z největších neduhů je, že při projednávání rozpočtů se neřeší jejich struktura, ale vytáhnou se dva tři klíčové projekty a o nich se diskutuje. Příprava územních rozpočtů kopíruje v menším měřítku problémy, které má státní rozpočet.
Zpracovali jste studii, která analyzuje hospodaření městských či obecních firem, jejich informační otevřenost a obsazování řídících a dozorčích orgánů zastupiteli. Jaká je efektivnost a transparentnost obecních obchodních společností a do jaké míry je jejich hospodaření průhledné?
Vytvořili jsme studii ve třinácti krajských městech. Mimo jiné nás zajímalo množství jejich podniků a majetková účast měst v nich. Třináct měst má významné majetkové podíly zhruba ve 210 společnostech. Netvrdím, že by se města měla všech podniků zbavit, ale určitou racionalitu by hledat měla. S tím souvisí i obsazování řídících a dozorčích orgánů zastupiteli. Jen ve zmíněných firmách jsme napočítali přes 500 míst pro zastupitele, kteří zasedají v různých dozorčích radách, aniž by k tomu měli sebemenší odborné předpoklady. Ve většině případů jsou tam čistě na základě politické nominace. Pochopitelně je hodně těch, kteří jsou členy pěti či šesti dozorčích rad zároveň. Otázka je, zda všechno zvládnou a kdo jiný by to měl dělat? Dále jsme sledovali, jak firmy hospodaří a způsob, jakým zadávají zakázky. Během průzkumu jsme dospěli k názoru, že nejhorší manipulace a podvody se přesunuly z radnic do komunálních podniků. Často se tam začíná měnit poměr sil. Otázkou zůstává, kdo a komu vlastně vládne. V našem doporučení je zdůrazněna nutnost maximálně se věnovat hospodaření městských firem.
Je pravda, že je systém veřejných zakázek postaven prakticky jen na korupci? Jsou zakázky předražené a je tomu ve světě jinak?
Při zadávání a provádění veřejných zakázek existuje všude na světě prostor pro korupci. České veřejné zakázky v tomto smyslu nejsou výjimkou. Trpí častou neprůhledností, která vede k vysokým ztrátám veřejných prostředků. Korupci v oblasti veřejných zakázek a koncesí se věnujeme od roku 2003. Systém je natolik prohnilý, že bez konexí, vlivu a velmi často úplatků dnes nemáte šanci veřejnou zakázku získat. Veřejné zakázky jsou ve svém důsledku velmi často předražené. Před nějakou dobou jsme se pokoušeli odhadnout peněžní ztráty. Částky nejsou úplně aktuální, ale už tehdy nám vyšlo 32 miliard ročně, které se vyhodí kvůli neefektivitě! Řekl bych, že odhad byl velmi střízlivý. Co s tím? Podle mého názoru je do stávajícího způsobu třeba vnést mnohem více osobní odpovědnosti za jednotlivá rozhodnutí. Bylo by dobré vědět, který úředník nese odpovědnost. Pokud se ukáže, že vše je předražené, nehospodárné, objeví se podezření z korupce, tak by se měli konkrétní lidé za daný stav nejen zodpovídat, ale také se podílet na pokutách. Jinak se odpovědnost opět rozptýlí. Ostatně komunální zakázky vždy schvaluje rada nebo zastupitelstvo a výsledkem je kolektivní neodpovědnost. Sankce se platí z veřejného rozpočtu. To jsou zásadní chyby veřejné správy. Podnikatelé se snaží získat zakázku za každou cenu, často přistupují k vydírají, takže i oni nesou svůj díl zodpovědnosti. Proto i na podnikatele by se měla zaměřit kontrola. Nechci omlouvat podnikatelskou ani dodavatelskou veřejnost, která má u velkých zakázek tendenci ke kartelům, domlouvají se na cenách. Proti tomu je zadavatel bezmocný. K podobným situacím nedochází jenom ve stavebnictví, které je v tomto směru úplně nejhorší, ale také ve zdravotnictví nebo u informačních technologií.
Centrální protikorupční linka 199 je jedním z opatření, které předjímá vládní program boje proti korupci. Jaká další opatření proti korupci vláda schválila a jak jsou účinná?
Centrální protikorupční linka funguje zhruba dva roky, počet volajících je poměrně vysoký, relevantních hovorů bylo něco přes 3000. Samozřejmě, protože jde o centrální linku, obracejí se na nás lidé s čímkoli: Počínaje komunálním problémem přes centrální, upozorňují na chyby v podniku. Pokud jde o avizovaná opatření, vláda jich moc neudělala. Připravoval se protikorupční program, bohužel se z něho uskutečnila asi desetina, od mnoha věcí se odstoupilo. Ministerstvo vnitra pracovalo na novele komunálních zákonů, kde se měl zpřísňovat dohled nad nakládáním s majetkem, nakonec se od toho ustoupilo, nebyl předložen zákon o státní službě, zákon o lobbingu nepřežil první čtení ve Sněmovně, na ministerstvech se provedly protikorupční audity, ale opatření se neimplementovala. Není zde nikdo, kdo by si za protikorupční politiku vlády vzal odpovědnost. Ideální by byl premiér, koordinovat by to mohlo ministerstvo vnitra, tak jako je tomu nyní.
Provozujete právní poradnu. S čím se na vás lidé nejčastěji obracejí?
Nejčastější případy se týkají veřejných zakázek, dotací, nakládání s obecním majetkem a územních plánů. Vyplývá z nich, že celá řada lidí má obrovskou nedůvěru ke standardním mechanismům jako jsou kontrolní instituce, policie nebo radnice. Proto se obrací na nás jako jakési prostředníky. Ovšem naše možnosti jsou také limitované, můžeme dělat pouze to, co nám umožňuje zákon. Právní poradna má asi dvě stě otevřených případů, od komunálních, kde nejde o velké peníze, až po ekologickou super zakázku za sto miliard. Zhruba do deseti procent zmíněných případů by se měla zapojit policie. Trestní oznámení podáváme jenom u těch případů, kdy jsme si jistí, že byl spáchán trestný čin a je potřeba ho vyšetřit.
Jaký kredit má Transparency International u občanů? Není na obtíž vašemu působení kontakt na Ministerstvo vnitra? Na jaké problémy naráží boj s korupcí nejčastěji?
Naše spolupráce s úřady se během let výrazně zlepšila, ale pochopitelně existují výjimky. Zásadní problém není v nedostatku legislativy, ale v otevřenosti veřejné správy. Druhým problémem je, že policii a státnímu zastupitelství mnohdy chybí odvaha, aby tam, kde již došlo k trestným činům, věci vyšetřovali a tlačili je k soudu. Netvrdím, že všechno by se mělo kriminalizovat. Z těch případů, které se k nám dostanou, činí trestní kauzy asi deset procent. Nedávno jsme zkoušeli odhadnout, nakolik jsme úspěšní. Zjistili jsme, že zhruba ve třiceti procentech případů se nám daří věci posunout nebo změnit. Jako nevládní organizace musíme spolupracovat se státní správou, zejména pokud chceme něco prosadit a měnit prostředí. Linka 199 je financována z dotací Ministerstva vnitra, ale to nám nebrání, abychom v těch případech, kdy by ministerstvo nepostupovalo správně, na ně nepodali žalobu. Myslím si, že nezávislost v žádném případě neztrácíme. Řadě lidí už jsme dokázali pomoci, rozhodně neděláme jenom výzkumy nebo analýzy. Potřebovali bychom mít padesát dalších právníků, abychom dokázali zvládnout objem věcí, který se na nás valí. Bohužel, naše kapacity mají určitý limit.
Text Ludmila Křížová
Foto archiv
Poznámka
Česká republika je na 52. místě s hodnocením 4,9 (podle stupnice 0 – 10, kde 0 znamená nejvyšší míru korupce a 10 označuje zemi téměř bez korupce), řadí se tedy k více než dvěma třetinám zemí, které mají hodnotu indexu nižší než pět.