Demokracie a decentralizace pod drobnohledem
Více než 260 delegátů z 33 zemí se začátkem května sešlo v Sankt Gallenu na mezinárodní konferenci Demokracie a decentralizace, organizované společně Radou Evropy a Švýcarskem, které letos jejímu Výboru ministrů předsedá. Této významné události se účastnili nejen zástupci samospráv a akademici, ale také představitelé vládních institucí členských státu Rady Evropy, kteří mají na starosti problematiku místní a regionální správy.
Význam konference byl podtržen přítomností mnoha vrcholných funkcionářů Rady Evropy, především generálního tajemníka Thorbjørna Jaglanda, předsedy jejího Parlamentního shromáždění Mevlüta Çavuşoğlua, předsedy Kongresu místních a regionálních samospráv Yavuze Mildona a předsedy Konference mezinárodních nevládních organizací Jean-Marie Heydta. Hosty uvítali představitelé švýcarské federální vlády i jednotlivých kantonů. Delegaci České republiky tvořili vedoucí české delegace v Parlamentním shromáždění Rady Evropy Anna Čurdová, zástupce odboru efektivní veřejné správy Ministerstva vnitra Petr Fejtek a studentka Lkhagvadulam Battumurová, která uspěla v širším výběru studentské soutěže o nejlepší esej týkající se tématu konference.
Ohlédnutí za programem
Program konference tvořila dvě plenární zasedání zaměřená na titulní téma konference a čtyři pracovní skupiny věnující se tématům specializovaným. Ta reflektovala závěry 16. konference evropských ministrů odpovědných za místní a regionální správu, která se uskutečnila loni v listopadu v nizozemském Utrechtu a která v rámci přijaté takzvané Utrechtské deklarace vytyčila programové priority Rady Evropy v oblasti místní a regionální správy na roky 2010–2013.
V první pracovní skupině zaměřené na téma Subsidiarita – právní zásada nebo politický slogan? se účastníci zabývali nejprve obecnými východisky principusubsidiarity, jeho promítnutím v nejdůležitějších dokumentech a nakonec úskalími jeho aplikace. Svými zkušenostmi přispěli jak zástupci Rady Evropy, tak akademici, ale především představitelé praxe – zástupci místních a regionálních orgánů ze Švýcarska, Malty, Řecka, Irska, Valonského regionu nebo Autonomního společenství Baskicko. Právě příklady autonomie posledně dvou jmenovaných částí Belgie a Španělska ukazují některé problematické aspekty zavádění tohoto principu, pokud se na subnárodní úroveň převede příliš mnoho kompetencí nebo pokud je rozsah kompetencí ve srovnání s ostatními srovnatelnými orgány v daném státě rozdílný.
Druhá pracovní skupina se věnovala otázkám decentralizace v multietnických státech. Bohatá diskuse na toto téma se rozvinula jak na základě prezentací expertů v rámci panelu, tak i v návaznosti na otázky z pléna. Příspěvky zúčastněných států – Švýcarska, Belgie, Moldavska, Gruzie, Makedonie, Španělska, Nizozemí, Ruska, Bosny a Hercegoviny a dalších – potvrdily, že zkušenosti jsou mezi jednotlivými státy s ohledem na specifické historické, kulturní a etnografické podmínky zpravidla nepřenositelné, nicméně mohou být při řešení problémů cennou inspirací.
Třetí workshop řešil problematiku dostatečných zdrojů a fiskální autonomie v rozpočtovém řízení na místní a regionální úrovni. Přirozeně nebylo možné v úvodu opominout otázku ekonomické krize a jejích dopadů na místní a regionální orgány, které podstatně ovlivnily zejména investiční možnosti samospráv v posledním období a mnohé z nich kvůli tomu upadly do dluhů. V příkladech z jednotlivých zemí – Rusko, Německo, Švýcarsko, Velká Británie – zaznívaly stesky, že vlády nerozdělují nižším úrovním samospráv dostatek peněz na výkon svěřené státní správy, diskutovalo se o otázkách finanční udržitelnosti, problematice místních a regionálních daní, finančního vyrovnávání určeného znevýhodněným oblastem a souvisejícím problémům stabilizace územních rozpočtů a solidarity.
Ve čtvrté pracovní skupině se účastníci věnovali problematice místních a regionálních referend. Z úvodní srovnávací studie, kterou zpracoval profesor Gérard Marcou z pařížské Sorbonny, se například dozvěděli, ve kterých zemích a jakým způsobem jsou referenda uzákoněna, jak jsou prováděna, jaká je jejich závaznost a význam v systému místní a regionální demokracie, jaké mají dopady na kvalitu demokracie a činnost územních orgánů. Poté následovaly příklady používání referend v některých zemích (Rakousko, Slovinsko, Srbsko, Německo, Francie). Samostatnou kapitolou v této oblasti je samozřejmě Švýcarsko, které je pořádáním velkého množství referend proslulé, a to jak na federální úrovni, tak i na úrovni kantonů či obcí. Představitel kantonu St. Gallen (dříve česky Sv. Havel) přednesl zajímavý statistický přehled o počtu referend, včetně jejich tématického zaměření a úspěšnosti.
Příspěvky mladých akademiků
Součástí konference byla i studentská soutěž, kterou několik měsíců před konferencí vyhlásil její organizační výbor. Té se se svojí esejí na jedno ze čtyř témat probíraných v pracovních skupinách mohli zúčastnit studenti ze všech členských zemí Rady Evropy. Zájem byl veliký a ze 36 členských zemí se sešlo více než 160 prací. Z nich bylo vybráno 60 nejlepších, jejichž autoři byli na konferenci pozváni. V jejím průběhu se pak velmi aktivně zapojovali do diskuse a bylo evidentní, že je daná problematika mimořádně zajímá a že jejich nadšení a elán zjevně nebyly doposud konfrontovány s politickou a odbornou praxí a problematickými aspekty implementace jednotlivých koncepcí. Do soutěže se zapojilo i několik uchazečů z České republiky, k přímé účasti byla vybrána již v úvodu zmíněná slečna Battumurová, studentka zlínské Univerzity Tomáše Bati. Při slavnostním zakončení konference byly oceněny dvě nejkvalitnější eseje, jejichž autory byli Maija Karjalainenová (téma Místní a regionální referenda ve Finsku) a Dumitru Rusu (Decentralizace a multietnické státy – Moldavsko).
Na závěr „svatohavelské“ konference byl distribuován dokument Dvanáct zásad k demokracii a decentralizaci, který ve spolupráci s akademickými odborníky zpracoval Paul Widmer, stálý velvyslanec Švýcarska při Radě Evropy, a který shrnuje nejdůležitější principy problematiky diskutované v průběhu konference, zejména během zasedání jednotlivých pracovních skupin. Dokumenty a většinu příspěvků lze nalézt na webových stránkách www.decentralisation2010.ch.
text JUDr. Petr Fejtek
12 zásad k demokracii a decentralizaci
Dokument z tematické konference v St. Gallenu
Každá demokracie musí najít přijatelný kompromis mezi centralizací a decentralizací. Žádný stát nemůže fungovat bez centralizačních či decentralizačních prvků, ale jejich poměr se může lišit. Níže uvádíme dvanáct hlavních principů podporujících decentralizaci, které byly diskutovány v průběhu konference.
1. Demokracie je forma vlády nejvhodnější pro politicky zodpovědné občany. Umožňuje jim hrát aktivní roli ve veřejném životě a při spoluvytváření demokratických procesů.
2. V kontextu jednotlivých národních ústav, federalizace a decentralizace vytvářejí nezbytné podmínky pro výkon daných práv. Čím větší přesun kompetencí na nižší úrovně řízení, tím větší možnosti mají občané rozhodovat o záležitostech, které je ovlivňují.
3. Jakákoli centralizace pravomocí by měla být založena na principu subsidiarity. Necentralizace by měla být obecným pravidlem a přesuny pravomocí na centrální orgány musí být řádně odůvodněné. Jen ty funkce, které nemohou být efektivně vykonávány na místní či regionální úrovni, by měly být centralizovány.
4. Federální státy musí být budovány zdola nahoru, což se nemusí plně vztahovat na decentralizované státy. Místní a regionální samospráva představují základní kameny takových států.
5. Všechna rozhodnutí musí brát v úvahu zájmy občanů a musí být přijímána na co možná nejnižší úrovni. Mezi těmi, co rozhodnutí přijímají, a těmi, na něž dopadají důsledky takových rozhodnutí, by měly být co nejužší vztahy.
6. Silná demokracie v decentralizovaném státě není založena jen na ústavě, nýbrž i na politické kultuře, což zahrnuje i zapojení občanské společnosti do tvorby koncepcí a rozhodovacího procesu.
7. Právo iniciovat referenda a organizovat občanské iniciativy dává občanům politický vliv, čímž snižuje rozčarování z politiky. Navíc zvyšuje odpovědnost a transparentnost orgánů a tím potažmo i „dobrou správu“.
8. Místní a regionální orgány musí míst své vlastní fiskální pravomoci. Fiskální konkurence mezi jednotlivými úrovněmi správy může mít příznivý efekt na fiskální požadavky. Strukturálně znevýhodněné oblasti by měly dostávat kompenzační platby v podobě transferů založených na principu solidarity.
9. Pokud je na místní či regionální úroveň delegován výkon státní správy, příslušné orgány by současně měly dostat odpovídající finanční zdroje, aby tyto státní úkoly mohly plnit.
10. Pokud jde o financování, demokratické konzultace s občany mohou posílit finanční disciplínu. V dvojjediné roli plátců a příjemců se občané obvykle velmi intenzivně zajímají o to, aby veřejné fondy byly využívány a spravovány hospodárně.
11. Decentralizace je jedním z nejefektivnějších prostředků k posílení identity národnostních menšin, které jsou soustředěny v určitých místních oblastech či regionech. Nabízí jim možnost vytvářet jejich vlastní prostředí svobody, které potřebují k svému autonomnímu rozvoji v rámci státu, a umožňuje jim účastnit se veřejného života.
12. Globalizace zvyšuje potřebu místní a regionální správy jako kompenzačního mechanismu. Čím více se občané cítí vydáni napospas velkým mezinárodním trendům, tím více je důležitá jejich účast ve veřejném životě na místní a regionální úrovni, včetně možnosti ovlivňování rozhodovacích procesů.