Zápis z odborného setkání zástupců statutárních měst a Ministerstva vnitra k možnostem regulace veřejného pořádku obecně závaznými vyhláškami
pořádaného odborem dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra dne 17. dubna 2008
Odborné setkání zahájila a účastníky přivítala Ing. Marie Kostruhová, ředitelka odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra. Ve svém úvodním slovu informovala účastníky, že ze setkání bude pořízen zápis, který bude všem účastníkům setkání, kteří zanechali svoji elektronickou adresu při prezentaci, zaslán a bude také vyvěšen na webových stránkách Ministerstva vnitra odboru dozoru a kontroly veřejné správy (www.mvcr.cz/odk).
Dále konstatovala, že toto setkání je dalším pokračováním spolupráce odboru dozoru
a kontroly veřejné správy MV a Komory statutárních měst Svazu měst a obcí ČR k vytvoření právního rámce možností regulace veřejného pořádku prostřednictvím obecně závazných vyhlášek. Tato spolupráce byla započata již v loňském roce, a to na setkání primátorů statutárních měst v Jihlavě. Zde se velmi živě diskutovalo na téma možnosti regulace veřejného pořádku obecně závaznými vyhláškami s tím, že statutární města jako velká města, která v oblasti veřejného pořádku mají mnoho problémů, by přivítala, kdyby Ministerstvo vnitra vytvořilo seznam oblastí negativních společenských jevů s doporučením, jak které oblasti lze či nelze regulovat obecně závaznými vyhláškami.
Základní materiál, který je předmětem dnešní diskuse, účastníci obdrželi. Jelikož se jedná o materiál otevřený, očekává se, že pokud se objeví další věci, než ty, které jsou v něm uvedeny, bude postupně doplňován.
V souvislosti s tímto je třeba rovněž zmínit zatím poslední judikát Ústavního soudu týkající se právních předpisů obcí, a to nález Pl. ÚS 45/06 (Jirkov). Tento nález totiž předznamenává určitou změnu v přístupu Ústavního soudu k obecní normotvorbě
a má tak vliv i na možnosti regulace veřejného pořádku obecně závaznými vyhláškami. Více však již bude řečeno v rámci jednotlivých vystoupení. Dále byli představeni jednotliví vystupující.
Vystupující:
Mgr. Aleš Křížan, odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra
JUDr. Stanislav Kadečka Ph.D., Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně
Mgr. Daniel Šeterle, odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra
Mgr. Lukáš Váňa, Svaz měst a obcí České republiky
I. Stanovisko Ministerstva vnitra k nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 45/06 – Jirkov
Mgr. Aleš Křížan:
Dne 19. prosince 2007 rozhodl Ústavní soud pod sp. zn. Pl. ÚS 45/06 o návrhu ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Jirkov č. 4/2005, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích tak, že návrh ministra vnitra zamítl. Argumentace Ústavního soudu v odůvodnění předmětného nálezu je odlišná od argumentace stávající, což logicky vede ke změně přístupu Ministerstva vnitra.
Ministerstvo v rámci dohledu nad zákonností právních předpisů územně samosprávných celků přijímalo dozorová opatření vždy, když obec regulovala obecně závaznou vyhláškou skutečnosti upravené zákonem. Vycházelo z předpokladu, že pokud byla některá oblast upravena zákonem, obec již takovou oblast upravovat nemohla bez ohledu na důvody, které ji k přijetí takové regulace vedly. Shodně s dosavadním názorem Ústavního soudu zastávalo názor, že v takových případech dochází k překročení zákonného zmocnění. V judikatuře Ústavního soudu dosud vytrvale tradovaný požadavek na existenci výslovného zákonného zmocnění vychází již z prvního nálezu ve věci těchto právních předpisů (obecně závazná vyhláška města Žďár nad Sázavou, o zásadách prodejní doby na území města-
Pl.ÚS 5/93), kde Ústavní soud prohlásil, že při jednostranném zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob je působnost obcí omezena článkem 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny („nikdo není nucen činit co zákon neukládá“, „Povinnosti lze ukládat jen na základě zákona a v jeho mezích“). Restriktivní judikaturu Ústavního soudu bylo možné z pohledu samosprávy chápat jako projev etatismu a centralismu (postupné „utahování šroubu“), z pohledu jednotlivce jako snahu o co možná jasné stanovení mezí pro výkon veřejné moci, bez ohledu na to, kdo ji vykonává.
Z nálezu Ústavního soudu ve věci Jirkova vyplývá, že obce disponují možností upravovat záležitosti veřejného pořádku [§ 10, písm. a) a písm. b) zákona o obcích] a čistoty veřejných prostranstvích [§ 10, písm. c) zákona o obcích] dle svého uvážení. Nesmějí však překročit meze, popisované jako „místní záležitosti v zájmu obce a jejich občanů“.
Dále se obec musí vyjádřit v předpisu k předmětu a cíli regulace obecně závazné vyhlášky. Pokud se tedy cíl regulace obecního právního předpisu liší od zákonné úpravy, obec má možnost vydat v této oblasti právní předpis. V případě, že cíle zákona a obecně závazné vyhlášky jsou shodné, má vždy přednost zákon (lex superior derogat legi inferiori). Vždy se musí jednat o cíl dovolený a obec se musí pohybovat v mezích své působnosti.
Existuje-li speciální zákonné zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky [§ 10, písm. d) zákona o obcích] mohou obce, i přes existenci speciálního zákona, kde je zákonné zmocnění uvedeno, upravovat místní záležitosti v obecně závazné vyhlášce odlišně se zdůvodněním, že speciální zákon sleduje jinou oblast či jiný cíl. V takovém případě by ministerstvo vnitra vždy posuzovalo obecní právní předpis ad hoc, tedy předmětem dozoru by bylo mj. zkoumání, zda oblast a cíl regulace obecně závazné vyhlášky nekoliduje
s veřejnoprávní, resp. se soukromoprávní zákonnou normou.
Pokud by ke kolizi došlo, byl by to důvod k uplatnění dozorových opatření. V opačném případě lze považovat takový předpis za souladný se zákonem. Při zjišťování předmětu a cíle obecní regulace bude ministerstvo žádat obec o sdělení důvodů pro přijetí přezkoumávaného právního předpisu.
JUDr. Vedral ve svém příspěvku na právnickém blogu „Jiné právo“ tento posun ve významu zákonných zmocnění formuluje jinými slovy. Hovoří o dvou základních tezích tohoto nálezu. Posun v judikatuře Ústavního soudu dle jeho názoru spočívá v tom, že:
1) Ústavní soud už napříště nebude vyžadovat, aby obce měly k ukládání povinností v obecně závazných vyhláškách zákonné zmocnění, neboť„na rozdíl od vydávání právních předpisů
v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti,
a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností“.
2) Druhá teze vyplývá z té části jirkovského nálezu, jež praví: „odpověď na otázku, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Existence zákona proto nevylučuje a priori možnost úpravy obecně závaznou vyhláškou, liší-li se cíle a předměty úprav. To není, jak víme, zcela nová myšlenka. Již v případech Nový Bor (ohňostroje) a Těrlicko (noční klid) Ústavní soud naznačil možnost jistého doplnění nedostatečné zákonné úpravy obcemi.
„Revolučnost“ tezí tohoto přelomového judikátu je samotným soudem poněkud zpochybněna. Ústavní soud sice prohlásil, že k vydávání obecně závazných vyhlášek
v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují, současně ale uvedl, že „stanovení mezí samostatné působnosti obce svěřila Ústava zákonu (čl. 104 odst. 1 Ústavy), jímž je de lege lata již citovaný zákon
o obcích. Ten v § 10 stanoví tři oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky“, přičemž „pro všechny takto vymezené věcné oblasti pak platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona
o obcích“. Přitom však nadále platí, že úprava zákonná se považuje za vyšší a má přednost.
JUDr. Vedral se ve svém článku ptá, zda svůj názor myslel Ústavní soud tak, že oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, stanoví „také“ § 10 nebo „jen“ § 10 zákona o obcích? Normotvorná pravomoc obcí podle § 10 obecního zřízení byla až dosud „krácena“ zvláštními zákony upravujícími jednotlivé oblasti státní správy. Ústavní soud doposud soustavně judikoval, že „obec je při výkonu samostatné působnosti (a v jejím rámci i při vydávání obecně závazných vyhlášek) limitována mezemi, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého“ [viz např. Pl. ÚS 34/06 - Vyhláška města Mladá Boleslav (zákaz konzumace alkoholických nápojů)]. Mohou-li ale podle čl. 104 odst. 3 Ústavy obce vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích samostatné působnosti, mělo by se to týkat celé samostatné působnosti, jak ji vymezuje § 35 obecního zřízení, nikoliv jen té její části, na kterou dopadá § 10, a která se v zásadě omezuje na tzv. místní záležitosti veřejného pořádku. Samostatná působnost obce je podle § 35 mnohem širší. A v tom může být problém. Z tohoto ustanovení se totiž přesně nepozná, kde má vlastně samostatná působnost obce hranice.
Při definici samostatné působnosti obce vychází Ústavní soud dle názoru JUDr. Vedrala z předválečné Hoetzelovy interpretace § 28 českého obecního zřízení z r. 1864, který definoval samostatnou působnost obce (po vzoru rámcového říšského zákona z roku 1862) jako „působnost, ve kteréž obec, šetříc zákonů říšských a zemských, sama se může volně na všem ustanovovati a dle toho nařizovati a opatření činiti, obsahuje v sobě vůbec vše to, co se předkem a nejprve prospěchu obce dotýče a v mezích jejích vlastními silami opatřeno a provedeno býti může“: V této působnosti přísluší obci zvláště: správa jmění a záležitostí obce, bezpečnost, péče o obecní silnice a cesty, správa trhu a jiné záležitosti, dnes zvláštními zákony převedené do přenesené působnosti.
Záležitosti, které jsou v zájmu obce, spadají do její samostatné působnosti kromě záležitostí zákonem svěřených krajům (o nichž však přesně nevíme, které to jsou) tehdy, pokud se nejedná o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy. Hranici mezi samostatnou a přenesenou působností obce vytváří § 8 zákona o obcích, podle kterého platí, že upravuje-li zákon působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, jde o samostatnou působnost. Zákon o obcích sice vylučuje ze samostatné působnosti obce jen záležitosti spadající do přenesené působnosti orgánů obce, do samostatné působnosti obce však z povahy věci nemohou spadat ani záležitosti patřící do přenesené působnosti kraje, resp.orgánů kraje (viz § 2 odst. 2 a § 29 odst. 1 zákona o krajích).
Podle zmíněné definice nepatří do samostatné působnosti obce záležitosti, které sice jsou v zájmu obce a občanů obce, avšak jde o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy. Tato část definice samostatné působnosti zřejmě poněkud nabourává druhou tezi, z níž vychází změna judikatury k obecně závazným vyhláškám (že nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona.) Právě něco takového vyplývá z § 35 odst. 1 obecního zřízení, které omezuje samostatnou působnost obce na úkor zákonné úpravy, jež reguluje působnost svěřenou zvláštním zákonem správním úřadům jako výkon státní správy. Pokud totiž takové záležitosti do samostatné působnosti obce na základě tohoto ustanovení vůbec nepatří, nevztahuje se na ně ani normotvorná pravomoc obcí podle čl. 104 odst. 3 Ústavy. Na tom zřejmě nic nezmění ani § 10 obecního zřízení.
Obě teze, na nichž Ústavní soud založil změnu své judikatury, jsou sporné.
V případě prvním je problémem neostrá hranice samostatné působnosti obce podle § 35 odst. 1 obecního zřízení, kdy není vůbec jasné, co vše vlastně do ní spadá a co již ne. Pokud se odkážeme na § 10 obecního zřízení jako na ustanovení, upravující oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, pak zase o tak velký posun nejde, vyjma případů, na které se vztahuje druhá teze. U ní ale spočívá problém v tom, že zákon o obcích vylučuje ze samostatné působnosti obce záležitosti, které sice jsou v zájmu obce, avšak jde současně o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy.
II. Regulace veřejného pořádku obecně závaznými vyhláškami v návaznosti na aktuální judikaturu Ústavního soudu
JUDr. Stanislav KADEČKA, Ph.D.
odborný asistent na Právnické fakultě Masarykovy univerzity (katedra správní vědy, správního práva a finančního práva), místopředseda pracovní komise (pro veřejné právo I – komise pro správní právo č. 1) Legislativní rady vlády České republiky a advokát se sídlem advokátní kanceláře v Hradci Králové
Příspěvek byl zpracován za finanční podpory Grantové agentury ČR – grantový projekt reg. č. 407/06/1159.
Dámy a pánové, dobré dopoledne.
Prakticky vše již bylo řečeno a to, co dnes ještě řečeno nebylo, jsme si již dříve všichni přečetli v nálezu Ústavního soudu k oné známé jirkovské vyhlášce. Město Jirkov nám touto obecně závaznou vyhláškou (resp. jejím obhájením v řízení před Ústavním soudem) přineslo zásadní posun v oblasti samosprávné právotvorby územní samosprávy. Ve svém dnešním příspěvku bych chtěl především poukázat na základní právní východiska tvorby místního samosprávného práva, protože se zdá, že po zmíněném jirkovském nálezu Ústavního soudu se snad opět vracíme zpátky k tomu, co nám říká Ústava České republiky a zákon
o obcích.
Zjednodušeně řečeno (a tak jsem to vždy zdůrazňoval svým studentům na právnické fakultě): problematika obecně závazných vyhlášek obcí dosud byla specifická v tom směru, že kdokoliv si pečlivě přečetl Ústavu a zákon, stále nevěděl vůbec nic o tom, co obec při tvorbě místního práva má nebo nemá činit, co může nebo nemůže činit, neboť vše fakticky důležité bylo potřeba si dočíst z judikatury Ústavního soudu. A tato judikatura Ústavního soudu dle mého přesvědčení říkala něco naprosto odlišného, než co nám ke stejnému tématu říkala Ústava České republiky a co nám po dlouhou dobu říkal zákon o obcích. Teď, zdá se, a já jsem tomu rád, že asi po deseti letech od té doby, co jsem prvně publikoval svůj názor o tom, že obce nepotřebují k vydávání obecně závazných vyhlášek žádné zvláštní, výslovné zákonné zmocnění, Ústavní soud konečně řekl to samé.
Poněkud překvapivě však zcela nový způsob výkladu předmětných ustanovení Ústavy České republiky Ústavní soud neodůvodnil prioritně jakýmikoliv standardními právně interpretačními argumenty, ale ve své podstatě pouze konstatováním toho, že obce dospěly („Ústavní soud nyní, vycházeje z poznatků získaných při své vlastní činnosti, dospěl k závěru, že po patnácti letech existence Ústavy České republiky obsahující ústavní garanci práva na územní samosprávu se již obsah tohoto práva ustálil a stal se součástí širšího právního povědomí. Ústavní soud již není zdaleka v takovém množství případů konfrontován
s flagrantním překračováním kompetencí obcí jako Ústavní soud v devadesátých letech minulého století.“).
Pojďme se tudíž nyní pozorně podívat na to, co je vlastně skutečně napsáno v Ústavě České republiky a v zákoně o obcích a co z toho nepochybně plyne, a to bez ohledu na onen jirkovský nález Ústavního soudu. Učiňme tak při vědomí toho, že – a tady navazuji na to, co již říkal Mgr. Křížan – ani jirkovský nález pro nás nepochybně neznamená naprosté uvolnění oblasti tvorby obecně závazných vyhlášek. Není v žádném případě konstatováním, že obec se dostává situace, kdy může regulovat obecně závaznou vyhláškou naprosto cokoli.
V principu je východisko samosprávné právotvorby zcela jasné: Je jím ustanovení článku 104 odst. 3 Ústavy České republiky, které říká, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Toto je ustanovení, které doporučuji znovu si skutečně uvědomit, neboť se zdá, že daleko více (než jak tomu bylo dosud) se budou moci od něj dnes reálně odvíjet naše úvahy.
Přijímám, vydávám obecně závaznou vyhlášku jako zastupitelstvo obce v mezích své působnosti, nebo nikoli? To by zřejmě nově měla být zásadní, prioritní otázka, kterou bude třeba vždy pečlivě zodpovědět.
Nutnost řešit tuto otázku sice Ústavní soud, z mého pohledu poněkud nešťastně, maskuje tzv. testem čtyř kroků převzatým z práva anglosaského, přesto však nemůže zakrýt, že úlohou Ústavního soudu není „testovat“ ve čtyřech krocích obecně závazné vyhlášky, nýbrž posoudit jejich ústavnost a zákonnost (srov. k tomu předně ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky: Ústavní soud rozhoduje o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem). Oním výchozím kritériem pro posouzení ústavnosti je jistě právě ono, na první pohled velmi jednoduché a velmi stručné, ustanovení článku 104 odst. 3 Ústavy České republiky. Z ustanovení článku 104 odst. 3 Ústavy České republiky přitom nepochybně – a dnes už je to potvrzeno i nejnovější judikaturou Ústavního soudu – plyne, že, právně teoreticky řečeno, obecně závazné vyhlášky a pravomoc k jejich vydávání mají originární, původní, neodvozený charakter.
Prakticky řečeno plyne z ustanovení článku 104 odst. 3 Ústavy České republiky, že obce jsou přímo na základě článku 104 odst. 3 Ústavy České republiky zmocněny k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své působnosti a nepotřebují již žádné další výslovné zákonné zmocnění, které by jim říkalo: právě tady může obec obecně závaznou vyhláškou regulovat to a to.
To je ovšem (bez jakékoliv změny Ústavy České republiky učiněný) zásadní posun, protože, jak už v roce 1999 psal ve své učebnici ústavního práva prof. Jan Filip: „Ústavní soud samosprávu v této oblasti redukoval na možnost volby určitou věc obecně závaznou vyhláškou upravit nebo neupravit a v případě upravení jí přisoudil povahu pouhého prováděcího předpisu.“1, tedy jinými slovy: předchozí judikaturou Ústavního soudu byly víceméně obce natlačeny do situace, kdy tam, kde bylo výslovné zákonné zmocnění, mohly pečlivě zvážit, jestli určitou obecně závaznou vyhlášku přijmout nebo nepřijmout, to však bylo ze strany samosprávy zhruba tak všechno. Samozřejmě mohly k textu obecně závazné vyhlášky přidávat vlastní mapy, vlastní přílohy, kde vybarvovaly části svého území, ale ve skutečnosti obecně závazné vyhlášky dosud, ač to Ústavní soud nikdy nepřiznal, byly dovedeny čistě do pozice prováděcího právního předpisu, tzn. konkretizace, provedení určitého zákonného zmocnění na území konkrétní obce. V principu nic dalšího ze strany územní samosprávy možné nebylo a dokonce lze konstatovat, že jsme se reálně dostali do situace, kdy – pokud by nadále pokračovala restriktivní judikatura Ústavního soudu, která zde panovala již od počátku 90. let – obce již nemohly přijímat obecně závazné vyhlášky dokonce ani tam, kde k tomu bylo výslovné zákonné zmocnění (srov. ustanovení § 10 písm. c) obecního zřízení a předchozí judikaturu Ústavního soudu). To mohl být přesně případ obecně závazné vyhlášky města Jirkova z roku 2005 (k jejímu zrušení pro neústavnost a nezákonnost by s pravděpodobností hraničící s jistotou zřejmě stačilo pouze to, kdyby byla Ústavnímu soudu předložena o půl roku dříve; bez ohledu na to, že vycházela z výslovného zákonného zmocnění k regulaci problematiky čistoty obce atd.).
Na okraj musím říci, že Ministerstvo vnitra bylo v řízení před Ústavním soudem poněkud nezaslouženě tím poraženým, protože – a nemyslím to nijak kriticky – návrh Ministerstva vnitra na zrušení jirkovské vyhlášky nebyl ve svém odůvodnění v podstatě ničím jiným, než souborem citací z předchozí judikatury Ústavního soudu. Ústavní soud ovšem posléze Ministerstvu vnitra vysvětlil, že ve své právní interpretaci a argumentaci vůbec nemá pravdu, že všechno je jinak; aniž by ovšem poznamenal, že argumenty prezentované Ministerstvem vnitra byly v naprosté většině argumenty převzaté právě z dosavadní judikatury.
Tedy, obecně závazné vyhlášky se snad nyní konečně dostaly do pozice skutečně originárního pramene práva (jež jim ovšem Ústava České republiky přiznala již v roce 1993). Je důležité zdůraznit, že Ústavní soud si konečně již odpustil onen nesmyslný restriktivní dovětek ke standardně proklamované originálnosti obecně závazných vyhlášek obcí, totiž že to sice jsou neodvozené, původní právní předpisy, ale že ukládat povinnosti mohou pouze tam, kde je k tomu zákon výslovně zmocňuje. Obecně závazná vyhláška přece vždycky jako právní předpis musí být nositelem pravidel chování, tedy práv a povinností.
Ona jakási pofiderní kategorie právních předpisů, které Ústavní soud přiznával onu původnost, neodvozenost (to znamená obecně závazné vyhlášky, které nebudou ukládat povinnosti), je dle mého kategorií, která vůbec nemá v našem právním řádu co dělat. Ono se to žel dnes objevuje jak v obecně závazných vyhláškách obcí, tak i v českých zákonech. Jedná se o jakési „doporučující či informativní normy“. Ale to je věc, která rozhodně nemá v právních předpisech co dělat. Zákony (a stejně tak obecně závazné vyhlášky) nemají přece sloužit k tomu, aby byly jakousi politickou proklamací, nemají sloužit k tomu, aby byly jakýmsi doporučením či informováním.
Co lze dnes považovat za základní kriteria ústavnosti obecně závazných vyhlášek obcí? Která kritéria ústavnosti dovozená předchozí judikaturou Ústavního soudu do dnešního dne platí, zůstávají nezměněna?
Ta základní kritéria jsou podle mého názoru tři:
První je takové, že územní samosprávný celek může v rámci samostatné působnosti řešit obecně závaznými vyhláškami jen ty úkoly veřejné správy, které jsou vymezeny jako úkoly obce či kraje v samostatné působnosti. Jinými slovy: obecně závaznými vyhláškami lze řešit jenom skutečné místní záležitosti, místní problémy. Samozřejmě to je skutečnost sama o sobě na první pohled zcela nesporná, ovšem co je a co není záležitostí místního společenství je naopak otázkou velice spornou, a to nejen právně, ale též společensky, politicky, atd. Která záležitost je záležitostí celostátní (nebo alespoň regionální) a která záležitost je (naopak) toliko místní záležitostí? Nicméně přes obsahovou spornost uvedeného kritéria je třeba principiálně vycházet z toho, že pokud je tady nějaký celospolečenský problém, který však na celostátní úrovni není řešen, tak to jistě neznamená, že by obcím byla tato oblast dána k regulaci, protože onen problém pořád zůstává problémem celospolečenským.
Ono rozpoznání místního a „nadmístního“ je jistě velice sporné. To je např. posouzení – zde již opakovaně zmíněné – problematiky „nemírného pití alkoholu“. Tady je veliký otazník. Je to otázka celospolečenská? Máme s tím problém v celé České republice, nebo je to problematika jenom některých obcí? Obdobných oblastí je ovšem vícero (např. žebrání). Zdá se, že u takovýchto problémů převažuje názor, že představují skutečně místní problém (nejde o problém, který by existoval komplexně v České republice), ale pozor: jsme zde na velmi neostré hranici a je potřeba si uvědomovat, že úkolem místní samosprávy je (i prostřednictvím této formy činnosti veřejné správy) regulovat pouze místní záležitosti.
Nová judikatura Ústavního soudu v tomto směru opětovně obnažuje onen základní problém, který nám dali do vínku již tvůrci české Ústavy. Tak jak to výslovně zdůraznil již před řadou let i Ústavní soud (viz nález pléna Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 38/97, ze dne 24. listopadu 1998): stále nám chybí to, co známe například z ústavy Rakouské republiky, tedy základní obsahové vymezení toho, co má spadat do samosprávy. Ústava ČR říká, že samospráva je chráněna (čl. 8), Ústava ČR říká, že v rámci samosprávy lze vydávat obecně závazné vyhlášky (čl. 104 odst. 3), Ústava dokonce preferuje obecní samosprávu před samosprávou krajskou (čl. 104 odst. 2). To vše ano, vůbec však Ústava ČR neříká, co do té územní samosprávy spadá.
Onu absenci ústavního vymezení samosprávných záležitostí lze v oblasti záležitostí veřejného pořádku svým způsobem chápat i jako něco, co podporuje potencialitu vydávání obecně závazných vyhlášek na místní úrovni. Za stávající situace (kdy Ústava nevymezuje jakési nezadatelné pravomoci samosprávy) je totiž víceméně téměř ve všem zákonodárce volný v tom směru, že se může rozhodnout určitou problematiku regulovat vlastními právními předpisy, tedy zákony. A když tak nečiní, můžeme to vykládat i tak, že obcím dává jakýsi signál, který zní tak, že jím neregulované je otázkou, kterou zákonodárce ponechává
k regulaci obcím jako místní záležitost veřejného pořádku. Ale zdůrazňuji: toto je velmi tenká hranice a je to věc, nad kterou je potřeba se poctivě zamýšlet.
Princip druhý byl dosud formulován tak, že obec nemůže právně regulovat ty úseky, které jsou upraveny dalšími právními předpisy, a to ani z oblasti veřejné správy, ani z oblasti soukromoprávní. Ústavní soud dosud výslovně uváděl, že obec vždy musí zkoumat, zda daná oblast již není ani částečně upravena jakýmikoli právními předpisy vyšší právní síly. To samé posléze ve svém návrhu na zrušení jirkovské vyhlášky tvrdilo
i Ministerstvo vnitra. Ústavní soud však Ministerstvu vnitra jako navrhovateli vysvětlil, že takto absolutisticky zmíněný princip rozhodně pojímat nelze a že s citovaným názorem se v žádném případě ztotožnit nelze (viz ještě dále).
A konečně třetí princip, který intenzivně navazuje na princip první. Účel a funkce vydávání obecně závazných vyhlášek směřují jen do oblasti samostatné působnosti, nelze je proto spatřovat v pouhé volné reprodukci zákonů týkajících se úkolů státní správy, či dokonce v normování této oblasti. Pokud by snad mělo být smyslem obecně závazné vyhlášky poskytnout občanům přehledný souhrn jejich právních povinností, je třeba poznamenat, že k takovému informování občanů má obec i kraj celou řadu jiných možností a nástrojů. Nikdy však k podobnému účelu nemůže sloužit obecně závazný předpis. Čili to je jakési volání po uvědomění si, že obecně závazná vyhláška je z hlediska občana stejně závazný právní předpis jako zákon. Je to předpis, který má pro něj i stejnou přístupnost a stejnou informativní hodnotu. Nelze si přece myslet, že (tak jak se to děje zejména v malých obcích) pokud si zastupitelstva z platných zákonů vyberou některé povinnosti, které obzvlášť chtějí, aby občané obce dodržovali, a napíší si je do své obecně závazné vyhlášky, že občané získají lepší právní vědomí a že snad k tomu může sloužit obecně závazná vyhláška.
V žádném případně k onomu informování obecně závazné vyhlášky za prvé neslouží a za druhé pak vzniká podstatný problém, který zní: jak v takovémto případě postupovat při sankcionování? Protože zde bude vedle sebe stát sankce za porušení zákona a (jiná) sankce za porušení obecně závazné vyhlášky. Samozřejmě přitom nelze sankcionovat dvakrát za totéž jednání jen proto, že je zakázáno ve dvou právních předpisech. Právě v tom, že je jedno chování regulováno ve dvou právních předpisech, je zásadní legislativní pochybení (byť je pravda, že se toto bohužel někdy odehrává i na zákonné úrovni). Z pohledu místní úrovně je třeba poznamenat: kritizujeme-li právní řád na celostátní úrovni jako nekompaktní, nejasný, nesmíme na místní úrovni dopustit to samé.
Toto tedy jsou základní východiska, která tvoří jakési výchozí limity pro obecní právotvorbu.
Ještě připomínám, že restriktivní judikatura Ústavního soudu se svého času dostala na takovou úroveň, že zákonodárce se rozhodl stanovit jakási širší zákonná zmocnění přímo do zákona o obcích (§ 10 – jedná se zde o tři zákonná zmocnění). Z nejnovější judikatury přitom nejspíše plyne, že ustanovení § 10 písm. a), b), c) obecního zřízení nemusí být již striktně vnímána toliko jako výslovná zákonná zmocnění, ale je třeba vnímat je nadále jako širší vymezení oblastí samostatné působnosti, v nichž je možné přijímat obecně závazné vyhlášky. Nikoliv jako výslovné, konkrétní zákonné zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky obce, ale jako (širší) vymezení jednotlivých oblastí lze dnes – s ohledem na předmětný jirkovský nález – jednoznačně vnímat především ustanovení § 10 písm. c) zákona o obcích (pokud však jde o tvorbu práva zacílenou na ochranu životního prostředí, není zde pro obecní normotvorbu nadále žádný prostor).
Nyní několik málo dílčích poznámek k jirkovskému nálezu českého Ústavního soudu. Zdůrazňuji, že právě v tomto nálezu Ústavní soud sám prvně prohlásil, že mění resp. posunuje svoji judikaturu (předchozí rozhodnutí odlišná od jednoznačně převažující judikatury byla spíše judikatorním excesem, než vědomím posunem). Odůvodnění tohoto významného posunu (jak bylo citováno shora) se však jeví značně kuriózním. Ústavní soud konstatuje, že dospěl k závěru, že po 15ti letech existence Ústavy ČR obsahující ústavní garanci práva na územní samosprávu se již obsah tohoto práva ustálil a stal se součástí širšího právního povědomí. Ústavní soud již není zdaleka v takovém množství konfrontován s flagrantním překračováním kompetencí jako Ústavní soud v 90. letech minulého století. Oba tyto právní názory, argumenty jsou poněkud pochybné. Obsah práva na samosprávu zůstává i nadále velice nejasným a navíc se mi zdá, že z činnosti odboru dozoru a kontroly Ministerstva vnitra naopak vyplývá, že po roce 2000 je daleko více případů, kdy dozorový orgán zasahuje do oblasti obecní právotvorby, než jich bylo v 90. letech. O tom ostatně svědčí i množství judikatury z posledních let. In concreto pak viz rovněž obecně závazná vyhláška, která zakazovala vstup státních úředníků na území obce.
Nesmíme dále nechat bez povšimnutí, že Ústavní soud ve svém jirkovském nálezu na jedné straně uvádí, že k vydání obecně závazné vyhlášky není potřeba zákonného zmocnění (postačuje zmocnění obsažené v ustanovení čl. 104 Ústavy), ale současně uvádí, že jsou zde věcně vymezené oblasti, přičemž tak činí s výslovným poukazem na ustanovení § 10 zákona o obcích. Ústavní soud však stále žádným způsobem nezodpověděl otázku, zda opouští restriktivní výklad zcela (tedy zda opravdu platí, že k vydání obecně závazné vyhlášky obce postačuje zmocnění obsažené v ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR), nebo zda Ústavní soud omezuje možnost samosprávné právotvorby pouze na oblasti vymezené ustanovením § 10 zákona o obcích.
V každém případě Ústavní soud nepochybně setrvává na tom, že obecně závaznými vyhláškami lze regulovat pouze místní záležitosti a že nesmí dojít k rozporu se zákonem. Naopak nyní již Ústavní soud neuvádí, že je-li něco regulováno zákonem, již to nelze regulovat obecně závaznou vyhláškou. Je totiž vždy třeba posoudit předmět a cíl regulace zákona a obecně závazné vyhlášky. Přitom však třeba zdůraznit, že jiný účel nesmí být v rozporu se zákonem, což v nálezu žel dostatečně zdůrazněno není.
Závěrem stručná úvaha (nejedná se zcela o úvahu právní, o to je však možná významnější). Ústavní soud výslovně deklaruje, že svým jirkovským nálezem opouští dosavadní restriktivní výklad ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR. Z toho plyne, že se zde nově nepochybně otevírá daleko širší prostor pro obecně závazné vyhlášky, než jak tomu bylo dosud. O to více ovšem platí, že by zastupitelstvy měst a obcí mělo být pečlivě zvažováno, zda právní regulace, která má být přijata je vhodná, rozumná a potřebná. Tím, jak obce dostávají více svobody, tím více by se měly zamyslet, zda této svobody využijí a jak, zda je rozumné příslušnou právní regulaci skutečně zavést. Je třeba myslet na to, že obecně závazná vyhláška je stejně jako zákon právním předpisem, tzn. jakýmsi obecně závazným souborem pravidel chování. Je třeba zvažovat, zda opravdu chceme chování osob na území obce takto regulovat, zda nejde o nadměrné zásahy. Pokud je obecně závazná vyhláška přijata, je třeba jí stanovená pravidla myslet vážně. Právo musí působit i svojí autoritou a musí naplňovat svůj účel.
Ing. Kostruhová, ředitelka odboru dozoru a kontroly veřejné správy:
Oblast vyhlášek k veřejnému pořádku je aplikačně velmi složitá jak pro obce, které právní předpisy tvoří, tak pro Ministerstvo vnitra z hlediska uplatňování dozorových opatření. Signál Ústavního soudu je v tuto chvíli nejednoznačný. Situace je složitá, dokud Ústavní soud v dalších judikátech nevysvětlí a právně nezdůvodní postupy, ke kterým v nálezu k vyhlášce města Jirkova dospěl. Když se připravuje záměr přijmout vyhlášku, je potřeba ptát se po smyslu přijetí vyhlášky, kterou se ukládají práva a povinnosti adresátovi, tj. občanovi, kterému by právní předpis měl být srozumitelný.
Mgr. Prokop, odbor dozoru a kontroly veřejné správy:
V současnosti jsou očekávána další rozhodnutí Ústavního soudu. U Ústavního soudu je v tuto chvíli navrženo ke zrušení dvanáct obecně závazných vyhlášek, přičemž jedenáct z nich reguluje veřejný pořádek. Je tedy třeba vyčkat, zda Ústavní soud bude v nastoleném trendu pokračovat. Nálezy Ústavního soudu jsou pro Ministerstvo vnitra závazné. Vzhledem k tomu je však již nyní možné říci, že ministerstvo do jisté míry posunuje restriktivní postoj k obecně závazným vyhláškám.
Diskuse:
JUDr. Hložková, Mladá Boleslav:
Jakým způsobem postupovat při nadměrném obtěžování okolí hlukem ze strany hostů provozoven (hostinských zařízení) v sídlištní zástavbě? Je nějaká možnost k vydání obecně závazné vyhlášky?
Mgr. Prokop:
Jedná se o jednu z oblastí, o které bude hovořeno v rámci následujícího vystoupení.
III. Vybrané oblasti veřejného pořádku ve vztahu k možnostem jejich regulace obecně závaznými vyhláškami
Mgr. Daniel Šeterle
Obsahem vystoupení budou konkrétní oblasti veřejného pořádku ve vztahu k možnostem jejich regulace obecně závaznými vyhláškami. Při zpracovávání oblastí se ministerstvo snažilo vycházet ze seznamu oblastí, které zaslal Svaz měst a obcí jako těch, které jsou předmětem zájmu jeho členské základny. Nebude jednotlivě hovořeno o všech oblastech uvedených v materiálu, v rámci příspěvku budu hovořit pouze o těch, které se z našeho pohledu jeví jako aplikačně nejasné. Zodpovězení dotazů k dalším oblastem, popř. dotazů konkrétnějšího charakteru, je možné v rámci diskuse. Zároveň je možné je zapracovat do výstupného metodického materiálu.
(rozbor jednotlivých oblastí veřejného pořádku ve vztahu k možnostem jejich regulace obecně závaznými vyhláškami je uveden v příloze – příloha je uveřejněna na webových stránkách ODK pod názvem Metodický materiál – oblasti veřejného pořádku ve vztahu k možnostem jejich regulace obecně závaznými vyhláškami)
Diskuse:
Mgr. Nykel, Ostrava:
1. Problém konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství – obecně závazná vyhláška města Ústí nad Labem o zákazu konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích.
2. Co je v rozporu s dobrými mravy, pokud vymezím prostor, kde nelze konzumovat a o deset metrů dále na zahrádce před restaurací se pít alkohol může?
Mgr. Prokop:
1. Primárním předmětem a cílem regulace ústecké vyhlášky je ochrana veřejného pořádku.
2. Člověk ovlivněný alkoholem v nemírné míře může narušit veřejný pořádek. Již konzumace alkoholu jako taková může být v rozporu s dobrými mravy a zároveň s nimi může samozřejmě být v rozporu i následný stav po konzumaci. Důvod regulace a vymezení míst, kde je konzumace zakázána, je však věcí města, konkrétních místních podmínek.
JUDr. Kadečka:
Je nutné zvážit, zda opravdu nelze vyřešit pití alkoholu na veřejnosti pomocí stávajících mechanismů (přestupková úprava). To, že někdo zkonzumuje litr tvrdého alkoholu nemůže samo o sobě nikoho pohoršovat. Problém je to, co dělá při konzumaci, nebo po ní a to už má charakter veřejného pohoršení a takovéto jednání je tedy přestupkem a je tak i postižitelné. To, co je prezentováno Ministerstvem vnitra, vyplývá z judikatury, která to takto poněkud nešťastně postavila.
JUDr. Koukal, Kancelář veřejného ochránce práv:
Sděluji, že veřejný ochránce práv se rozhodl aktivněji se zapojovat do řízení o rušení obecně závazných vyhlášek. Veřejný ochránce práv bude požadovat od Ústavního soudu, aby se vyjadřoval konkrétněji a přesněji k tomu, co přesně obce mohou. Současně je třeba konstatovat, že ne ve všem se ochránce práv shoduje s náhledem Ministerstva vnitra na regulaci, např. na regulaci doby pohostinských zařízení. Veřejný ochránce se domnívá, že je možné, aby obec provozní dobu pohostinských zařízení regulovala obecně závaznou vyhláškou podle § 10 zákona o obcích. Je otázkou, do jaké míry je relevantní nález Ústavního soudu k této oblasti, který regulaci provozní doby označil za nepřípustnou. Ombudsman zastává názor, že právo provozovat podnikatelskou činnost není právem neomezeným a naráží na jiná lidská práva, která mohou být dotčena provozem určité činnosti.
Ing. Kostruhová:
Ministerstvo vítá informaci o aktivním zapojení veřejného ochránce práv do problematiky obecně závazných vyhlášek, neboť v mnoha případech, kdy jsme předpokládali stanovisko
k nálezům, tak se veřejný ochránce práv nevyjádřil. Do budoucna bude mít Ústavní soud k dispozici více právních názorů a určitě bude muset detailněji zdůvodnit své nálezy
a uvítáme, pokud bude veřejný ochránce práv apelovat na Ústavní soud, aby podal detailnější právní výklad. To také chybí Ministerstvu vnitra ve vztahu k metodické pomoci, kdy na ministerstvo Ústavní soud apeluje, aby zvýšilo metodickou pomoc a nálezem k Jirkovu ji ministerstvu znemožňuje. Podle jeho stanoviska by mělo ministerstvo s obcemi nad každou konkrétní vyhláškou jednat, což je při počtu kolem 15 000 každoročně přijatých vyhlášek velmi obtížné.
JUDr. Koukal:
Aktivně jsme se připojili k návrhu Ministerstva vnitra na zrušení vyhlášky města Budyně nad Ohří, kde město zakázalo spalování určitých druhů odpadů a současně zakázalo pořizování určitých druhů kotlů. Dle názoru VOP je vyhláška v pořádku, neboť obec může na základě § 10 zákona o obcích obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti k ochraně životního prostředí. Problém je v tom, že občan si pořídí kotel a tím kotlem je určitý sud, ve kterém spaluje piliny v PET lahvích. Samotné pořízení kotle nemá vliv na ohrožení životního prostředí a ani na oprávněný zájem sousedů nebýt obtěžován kouřem.
Ing. Jiránek, Kladno:
Veřejnému ochránci práv do samostatné působnosti obcí nic není a vydávání obecně závazných vyhlášek je výlučně v samostatné působnosti. Ombudsman má jiné pravomoci, než v oblastech samosprávy obcí a krajů.
JUDr. Koukal:
Veřejný ochránce práv má ze zákona o Ústavním soudu pravomoc vstupovat do řízení
a podávat návrhy na rušení podzákonných norem, bez ohledu na to, zda se jedná o samostatnou či přenesenou působnost. Veřejnému ochránci práv bylo vyčítáno, že je v tomto ohledu neaktivní.
Ing. Kostruhová:
Ústavní soud ke každé obecně závazné vyhlášce vyzývá k vyjádření veřejného ochránce práv. Ministerstvo vnitra apelovalo na Ústavní soud, aby když o vyhlášce jedná s větším časovým odstupem, vyzýval i ministerstvo, jelikož může dojít ke změně postoje. Ústavní soud přislíbil informovat o stanoviscích obcí a jiných subjektů. Ministerstvo vnitra zajímají jiné právní názory, a to i vzhledem k tomu, že je v oblasti výkonu dozoru prakticky osamoceno.
Mgr. Habrová, Ústí nad Labem:
Co znamená přiměřené omezení? V předaném materiálu se toto spojení několikrát používá. Lze toto v několika případech konkretizovat?
Ing. Kostruhová:
Do materiálu bude několik příkladů zapracováno.
Horský, Děčín:
Co znamená zdravotní nebezpečnost při žebrání?
Mgr. Prokop:
Týká se to zdravotního stavu žebrajících osob, např. možností přenosu infekční choroby, apod.
Horský, Děčín:
Co to je alkoholický nápoj? Je chybou pokud není jeho definice v obecně závazných vyhláškách uvedena?
Mgr. Prokop:
Alkoholický nápoj je dostatečně jasný a konkrétní termín, který je konkretizován v zákoně
č. 379/2005 Sb. o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů. Právní vědomí lidí je na určité úrovni a takováto úprava v obecně závazné vyhlášce by byla nadbytečná.
JUDr. Hložková, Mladá Boleslav:
Lze předpokládat přehodnocení názoru na možnosti regulace provozní doby barů a restaurací v bytové zástavbě? K vyhlášce města Mladá Boleslav „k alkoholu“ Ústavní soud konstatoval, že není pro vyhlášku zákonné zmocnění.
Mgr. Rothanzl, odbor dozoru a kontroly veřejné správy:
Ministerstvo vnitra nemá žádný prostor ke změně svého dosavadního postoje, neboť Ústavní soud k tomuto v současné době zastává naprosto jednoznačný postoj. Judikatura Ústavního soudu je pro Ministerstvo vnitra závazná.
Mimo to, i kdybychom od této judikatury odhlédli, možnost uvedené komunální úpravy je sporná, a to z těchto důvodů:
- časové omezení provozu hostinských zařízení znamená v podstatě totéž, jako zákaz této činnosti mimo stanovenou dobu – z § 10 písm. a) zákona o obcích přitom vyplývá, že zakázat určitou činnost lze pouze na některých veřejných prostranstvích
- i kdyby se s ohledem na dikci § 10 písm. a) zákona o obcích připustilo, že zakázat lze činnost sice jen na veřejných prostranstvích, ale stanovit časový rámec pro výkon činnosti
i ve vztahu k jiným prostorám, zůstává problém, že provozování hostinských zařízení není samo o sobě činností narušující veřejný pořádek.
- takovou činností mohou případně být určité projevy či chování osob využívajících služeb daného zařízení, adresátem dané povinnosti by však nebyl narušitel ale provozovatel zařízení.
- je rovněž otázkou, zda se v tomto případě jedná o záležitosti místního či celospolečenského charakteru
S ohledem na uvedené sporné otázky je dle ministerstva třeba, aby možnost obcí stanovit zavírací dobu hostinských zařízení připustil buď zákonodárce, nebo Ústavní soud.
Ing. Jiránek, Kladno:
Město Kladno zvažuje možnosti využití ustanovení § 10 písmena b) zákona o obcích, na základě kterého obec může stanovit podmínky pro pořádání, průběh a ukončení kulturních, sportovních a jiných akcí. Město se snaží definovat veřejně přístupný kulturní podnik, kde se konzumuje kromě alkoholu i hudba, což je ve většině restaurací a uvidíme, jak na to bude reagovat Ministerstvo vnitra resp. Ústavní soud. Diskotéka je dle názoru města nepochybně veřejně přístupným kulturním podnikem. Je otázkou výkladu, zda restaurace, kde je zapnuta televize či rádio, je veřejně přístupným sportovním podnikem.
JUDr. Kadečka:
K tomuto pravděpodobně nezbývá než přijmout takovouto obecně závaznou vyhlášku
a vyčkat na reakci Ústavního soudu. Lze najít více skulinek v zákoně. Např., že je to problém čistoty, neboť při těchto akcích může docházet ke znečišťování prostranství před objektem, tak se to přijímá podle §10 písmena c) zákona o obcích. Problematika provozní doby pohostinských zařízení je jednou z nejspornějších záležitostí. Na straně jedné je termín nočního klidu záležitost celospolečenská. Na druhé straně však lze říci, že v obci jsou rezidenční zóny, kde existuje zájem na tom, aby zde např. po určité hodině nebyl žádný venkovní ruch. Naopak jsou zóny, kde tento hluk nevadí a provoz restaurací je zde tolerován. Je to sporná oblast a záleží na tom, jak bude takováto vyhláška napsána, aby nabídla správnou verzi odpovědi, která bude od Ústavního soudu očekávána.
JUDr. Koukal:
Ustanovení v zákoně o ochraně veřejného zdraví bylo zrušeno právě proto, že se argumentovalo tím, že obec může stanovit povinnost podle §10 zákona o obcích. Názor, že to nejde přes § 10 písmeno a) zákona o obcích správný není, ale vzhledem k judikatuře respektujeme, že Ministerstvo vnitra to respektuje. Nejlepším způsobem bude, když se další nová vyhláška dostane před Ústavní soud. V loňském roce Ústavní soud v případě města Havířova obecně závaznou vyhlášku týkající se speciální deratizace zrušil a poté, co byla nabídnuta právní argumentace veřejného ochránce práv, ve věci podobné vyhlášky Statutárního města Karlovy Vary, návrh Ministerstva vnitra odmítnul.
Mgr. Prokop:
Vyhláška Karlových Varů nebyla odmítnuta z věcného hlediska ale z procesního hlediska,
a to z důvodu že Krajský úřad Karlovarského kraje nepodal výzvu. Nebyl vydán nález ale pouze usnesení.
JUDr. Koukal:
Ústavní soud konstatoval, že pokud obec vyhláškou stanoví pravidelnou deratizaci např. dvakrát ročně a v obci jsou k tomu objektivní důvody, lze takovou vyhlášku vydat.
Mgr. Prokop:
Ministerstvo vnitra trvá na tom, že návrh byl odmítnut z procesního hlediska. Na základě toho bylo opětovně vyžádáno stanovisko Ministerstva zdravotnictví, které potvrdilo svůj postoj, že takováto úprava je v rozporu se zákonem o ochraně veřejného zdraví.
JUDr. Kadečka:
K tomuto dvě poznámky:
1.) Deratizace a dezinfekce je přesně oblast, kdy nemá být vydávána obecně závazná vyhláška. Ve správním řádu jsou nyní již zakotvena opatření obecné povahy a ta by měla být využívána pro přesně takové případy.
2.) Zásadní problém je v tom, jestli § 10 písmeno a) zákona o obcích po jirkovském nálezu máme vykládat tak, že slovo „zejména“ znamená příkladný demonstrativní výklad, tedy můžeme přijímat obecně závazné vyhlášky k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku např. v tom, co je tam stanoveno a uvedeno slovem zejména a pak se diskuse posouvají jinam a nebo jestli nadále bude Ústavní soud tvrdit, že zejména znamená pouze.
Mgr. Křížan:
Zmínil se o otázce provozní doby. Je otázkou nakolik určování pravidel pro živnostenské podnikání spadá do oblasti samostatné působnosti. Nejsme v roce 1864, kdy tržní řády spadaly do samostatné působnosti.
Ing. Jiránek, Kladno:
Město nechce omezovat dobu, nýbrž stanovit pravidla pro provozování kulturních podniků. V určitých časových polohách bude požadováno zajištění většího zabezpečení účastníků, např. více pořadatelů.
JUDr. Kadečka:
Tržní řády mají patřit do samostatné působnosti, jsou místní úpravou, měly by být obecně závaznou vyhláškou a je potřeba změna zákonné úpravy.
JUDr. Balaščáková, Brno:
1.) K problematice podmínek pro veřejnosti přístupné podniky. Lze za takovou podmínku považovat i uložení povinnosti zabezpečení úklidu po skončení akce a jakým způsobem se může ve vyhlášce stanovit, že podnik bude ukončen ad hoc v případě rušení nočního klidu?
2.) Dalším problémem je nepovolené plakátování. Upravovat lze pouze obecní plochy. Jak postupovat při černých výlepech? Možné je postihnout pouze toho, kdo výlep provedl a ne toho, kdo ho objednal a nepronajal si či si nekoupil místo.
3.) Upřesnění pravidel pro pohyb psů na veřejném prostranství, kdy se jedná o narušení veřejného pořádku a jak lze využit zákona proti týrání zvířat.
Mgr. Prokop:
Pro pravidla pohybu psů na veřejném prostranství lze využít zákonného zmocnění v zákoně na ochranu zvířat a ohledně pohybu jiných zvířat lze využít § 10 písmeno a) zákona o obcích.
Mgr. Šeterle:
Definoval vymezení obecních plakátovacích ploch. Postih osoby, která provádí černý výlep, je třeba řešit podle zákona o přestupcích.
JUDr. Balaščáková, Brno:
Při černém výlepu plakátu musí obec zabezpečit následný úklid. Jedná se o znečištění veřejného prostranství. Jakým způsobem lze postihnout původce, který přes druhou osobu zajistil výlep plakátu?
Mgr. Šeterle:
Nelze řešit prostřednictvím obecně závazné vyhlášky. Na tuto oblast se vztahují zákonné předpisy. Je to otázkou vymahatelnosti práva.
Ing. Jiránek, Kladno:
Lze podat trestní oznámení k navádění ke spáchání trestného činu. Pokud ten, kdo vylepuje plakát, páchá trestný čin. Ten, kdo mu zadal práci výlepu, ho k trestnému činu naváděl. Následně se lze připojit k trestnímu řízení o náhradu škody.
JUDr. Kadečka:
Je nutností zjistit, kdo zadal výlep plakátů. Pokud máme dostatečné a průkazné důkazy k tomu, že ten výlep někdo zadal, pohybujeme se ve sféře soukromého práva s náhradou škody. Není rozdíl v tom, jestli je plakát přilepen na ploše obce nebo soukromníka, je zde odpovědnost za způsobenou škodu a ta je řešena občanským zákoníkem. Nutností je prokázat, kdo zadal výlep i s možností zjištění viníka prostřednictvím osoby, která výlep prováděla. K otázce na tvorbu vyhlášky pro kulturní a jiné akce. Obecně závazná vyhláška se nemusí výslovně vázat na jediné zmocnění. V tomto případě je možné využít jak písm. b) tak písm. c) zákona o obcích. Sankční mechanismus je ten, který je vymezen zákonem o obcích
a zákonem o přestupcích, tzn. rozpuštění kulturní akce není možné. Zákony toto neznají.
Bc. Bičej, Karviná:
Je pojímána jako plošná regulace konzumace alkoholu vymezení části sídliště vyjmenováním ulic?
Mgr. Prokop:
Ne. Zákon stanoví, že lze činnost zakázat „na některých veřejných prostranstvích“. To znamená ne na všech. Musí být povoleno aspoň jedno místo, kde lze alkohol konzumovat. Nesmí však docházet k obcházení zákona. Při tvorbě vyhlášky je třeba zohlednit, kde konzumace alkoholu skutečně narušuje veřejný pořádek.
IV. Vystoupení zástupce Komory statutárních měst Svazu měst a obcí ČR k oblastem veřejného pořádku, které jsou předmětem zájmu statutárních měst
Mgr. Lukáš Váňa
Poděkoval za svolání odborného setkání. Užší spolupráce mezi Ministerstvem vnitra a obcemi již byla zahájena na podzim v Jihlavě na setkání zástupců Komory statutárních měst. Zaznamenán posun v řadě oblastí. Na předchozích jednáních bylo dohodnuto, že Svaz zašle na Ministerstvo vnitra podněty obcí k úpravám vyhlášek a že náměty a otázky budou rozděleny do třech kategorií. Rozdělení bude v oblastech a do kategorií, které lze upravovat obecně závaznou vyhláškou. Sem Ministerstvo vnitra zařadilo široký okruh oblastí. Dále byla vytvořena kategorie, které oblasti nelze regulovat. V dnešní diskusi zazněly určité pochybnosti, jestli ve všech uvedených případech skutečně nelze v této kategorii regulovat.
Chybí ale kategorie sporných věcí. Naše domněnka byla, že tato kategorie bude nejširší a na tomto setkání budou společně s Ministerstvem vnitra vyhodnoceny určité oblasti jako sporné a budou řízeným způsobem posunovány hranice v dalších rozhodnutích Ústavního soudu. Tak se úplně nestalo, ale mnoho sporných věcí zde zaznělo, jde jen o to, aby proces pokračoval a byl odborně řízen tak, aby se hranice nálezu Ústavního soudu ve věci Jirkova zpřesnily a dostávaly přesné hranice, kam a co lze ještě upravovat a co již není možné upravovat. U sporných věcí by pak mohl proběhnout řízený proces, kdy by jedním z měst byla schválena obecně závazná vyhláška, která by byla Ministerstvem vnitra napadena a zaslána k rozhodnutí Ústavnímu soudu. Byl by to zajímavý příklad spolupráce mezi dozorovaným a dozorujícím subjektem. Z oblastí označených za ty, které nelze upravovat obecně závaznou vyhláškou, bychom do skupiny sporných zařadili minimálně problém regulace provozní doby pohostinských zařízení.
Rozhodnutí Ústavního soudu ve věci obecně závazné vyhlášky města Jirkov, o kterém se na tomto jednání nejvíce hovořilo, je označováno jako zásadní nebo přelomové.
A ono jím zajisté je. Jenom od něj nesmíme mít přehnaná očekávání, se kterými jsme se ze strany některých obcí již setkali. Význam tohoto rozhodnutí spočívá zejména ve dvou věcech:
1. Ústavní soud již nadále nebude vyžadovat, aby obce měly k ukládání povinností v obecně závazných vyhláškách zákonné zmocnění. Výjimku tvoří daně a poplatky.
2. Obec může obecně závaznou vyhláškou i bez zákonného zmocnění upravovat také oblasti, které jsou sice upraveny zákonem, ale zákonná úprava a úprava stanovená v obecně závazné vyhlášce se vzájemně nepřekrývají.
Ústavní soud tak nově připustil, aby obce v určitých případech regulovaly také záležitosti, které jsou již zákonem upraveny, protože nelze říct, že obec nesmí upravovat ty záležitosti, které jsou již regulovány zákonem.
Na první pohled by se mohlo zdát, že nový stav normotvorbu vyhlášek zjednodušuje. Domnívám se, že opak je pravdou. Právě tato nová situace bude klást zvýšené nároky jak na tvůrce vyhlášek, tedy na obce a jejich aparát, tak zároveň také na dozorový orgán, tedy na Ministerstvo vnitra. V celé řadě případů bude jen obtížné rozeznat linii, kdy dochází k překrývání regulace zákonné a vyhlášky a kdy ještě ne. I nadále platí, že co je upraveno zákonem, nemá být předmětem obecně závazné vyhlášky. Ústavní soud se pouze odhodlal používat mnohem jemnější optiku, všímá si více předmětu, cíle a metod regulace vyhlášky a zákona, do jehož sféry se údajně vyhláška „vlamuje“, aby zjistil, zda vyhláška upravuje to, co upravuje zákon.
Z hlediska obcí bude činit paradoxně asi největší problém určení hranice, co je ještě součástí samostatné působnosti obcí. Můžeme očekávat zvýšenou snahu obcí vydávat obecně závazné vyhlášky, kterými se budou obce snažit regulovat celou řadu oblastí a po zkušenostech s rozhodnutím ve věci Jirkova budou chtít svůj spor s Ministerstvem vnitra dohnat až před Ústavní soud. Tady bychom chtěli vyzvat k trpělivosti zejména pracovníky odboru dozoru a kontroly. Domníváme se, že takový stav, kdy celá řada obcí půjde i do předem prohraných bitev, je nezbytnou daní, kterou každá zásadnější změna v rozhodování Ústavního soudu ve věci obecně závazných vyhlášek s sebou nutně přináší. Bude to trvat možná rok nebo dva, než se toto mírné rozbouření zase usadí.
Jistě se objeví také názory, a ony se už tu a tam objevují, že by do procesu vydávání vyhlášek mohl zasáhnout zákonodárce a provést taxativní výčet věcných oblastí, v nichž by mohly obce svou normotvornou pravomoc realizovat. Vznikl zde totiž nový problém a to, jak daleko může obec při ukládání svých povinností v rámci své působnosti podle § 10 obecního zřízení zajít. Tady bychom zase vyzvali k trpělivosti a velice se přimlouvali k ponechání stávající právní úpravy, která byť zdaleka není dokonalá, postupně se vžila a postupně se vyvíjí. Lze předpokládat, že se názory Ústavního soudu rovněž budou vyvíjet.
Ing. Kostruhová:
Předložený materiál prezentuje postoj Ministerstva vnitra k jednotlivým oblastem. Sporné oblasti, které zde v diskusi zazněly a které určitě existují, zde byly projednány, zaznamenány a některé i vysvětleny. Ze setkání vznikne zápis a přílohou zápisu bude materiál, který bude rozdělen na oblasti, které nelze regulovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky obce, na oblasti, které lze regulovat a dále sporné oblasti. Materiál bude účastníkům rozeslán
e-mailem.
Závěrem:
Ředitelka odboru dozoru a kontroly veřejné správy paní Ing. Marie Kostruhová poděkovala všem účastníkům a přednášejícím. Oblast veřejného pořádku a jeho regulace je tou nejsložitější k aplikaci. V diskusi bylo poukázáno na mnoho jevů, které jsou v této chvíli nejasné.
Při přijímání nových obecně závazných vyhlášek v oblasti regulace veřejného pořádku doporučujeme využívat kontakty s jednotlivými územními odděleními dozoru. Následně po tomto jednání budou i s těmito odděleními projednány závěry vzešlé z dnešního setkání
a samozřejmě budou informovány i o další vzájemné komunikaci v této oblasti.
Nejednoznačný nález Ústavního soudu zkomplikoval práci obcím i Ministerstvu vnitra. Věříme však, že se podaří společně vyřešit problémy a vyjasnit sporné otázky,
a to i prostřednictvím předložení obecně závazných vyhlášek upravujících některé sporné otázky Ústavnímu soudu k rozhodnutí.
Zpracovalo: Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy
Datum: 29. dubna 2008