Průhledné veřejné zadávání na dosah?
Trh s veřejnými zakázkami každým rokem roste a zvětšuje svůj objem, zatímco pravidla pro veřejné zadávání jakoby byla každým rokem komplikovanější a méně přehledná. Pro některé zadavatele je zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, doslova pastí.
Zákon je účinný od 1. července 2006 a od té doby byl již více než desetkrát novelizován. Tyto někdy až překotné změny v pravidlech zadávání veřejných zakázek vedly až k určité „deformaci“ v uvažování zadavatelů i uchazečů, kteří začínají zákon používat takovým způsobem, který popírá jeho původní smysl a účel. Zákon tak pro mnohé veřejné zadavatele, zejména menší obce, které s ním nepřijdou mnohokrát do styku, působí jako strašák a nikoliv jako pomocník pro transparentní a spravedlivé rozhodování. Spory mezi zadavateli a uchazeči, ve kterých rozhodoval Úřad na ochranu hospodářské soutěže nebo soud, často doposud vedly pouze ke zrušení soutěže a v konečné fázi k nerealizování záměrů zadavatele. Následovalo nevyužití prostředků odsouhlasených v rozpočtech samospráv, ale často i ztráta dotačních či jinak účelově určených finančních zdrojů, které je nezbytné čerpat ve stanoveném časovém horizontu. Jakékoliv opatření směřující ke zvýšení průhlednosti a efektivity tohoto procesu tedy s odkazem na výše zmíněná čísla a fakta mohou vést k velice významným úsporám v rozpočtu nejenom státním, ale převážně také v rozpočtech územně samosprávných celků.
Z podnětu Americké obchodní komory v České republice se tak od března tohoto roku začala v rámci projektu Platforma pro transparentní veřejné zakázky scházet Expertní pracovní skupina složená ze zástupců zahraničních obchodních komor, odborných asociací, ministerstev a některých politických stran. Tato expertní skupina si od počátku kladla za cíl sestavit návrh konsensuálních principů, které by byly přijatelné pro všechny subjekty zúčastněné na procesu veřejného zadávání. Expertní skupina se při své činnosti těšila velkému zájmu široké veřejnosti i médií. V průběhu několika málo týdnů, kdy se skupina scházela a intenzivně pracovala, přišlo mnoho podnětů ze stran odborné i laické veřejnosti.
Problematické oblasti veřejného zadávání
Na svých prvních schůzkách se tato pracovní skupina pod vedením předsedy JUDr. Daniela Weinholda, Ph.D., vedoucího partnera advokátní kanceláře Weinhold legal v. o. s., shodla na souboru nejpalčivějších problémů českého veřejného zadávání, které setřídila, a postupně z nich v diskuzi vybrala zhruba deset nejzásadnějších problematických okruhů veřejného zadávání. K těmto jednotlivým okruhům byli poté zvoleni gestoři, kteří o daném tématu vypracovali materiály, jenž se posléze staly podkladem pro jednání této expertní komise. Může se zdát, že problémů ve veřejném zadávání je mnohem víc, ale expertní skupina se chtěla vyhnout snaze vyřešit všechny neduhy trápící veřejné zakázky a zaměřila se na efektivní řešení několika klíčových a zásadních problematických okruhů.
Mezi vytipované okruhy problémů provázející veřejné zakázky v České republice zařadili členové expertní skupiny některá průřezová témata, jako je zprůhlednění celého procesu veřejného zadávání, a zaměření procesu směrem k občanovi jako koncovému uživateli. Další problematickou oblastí se členům expertní skupiny jevila celková informovanost o zadávacích řízeních, nejasná vlastnická struktura dodavatelů veřejných zakázek, nedostatečná vazba zákona o veřejných zakázkách na zákon o svobodném přístupu k informacím, absence osobnostních požadavků na členy hodnotících komisí a dále také účelové dělení zakázek na menší, nebo konečně nejasně vymezená odpovědnost osob zúčastněných na zadávacím procesu bez stanovení jakýchkoliv regresů.
Nejasná vlastnická struktura dodavatelů byla v poslední době zmiňována v souvislosti s možností zrušení tzv. akcií na majitele. Práva spojená s listinnou akcií na majitele vykonává ten, kdo tuto akcii předloží. Dle některých názorů by tedy mělo dojít ke zrušení této formy akcií. Pro oblast veřejných zakázek je však problémem spíše nemožnost spolehlivé kontroly střetu zájmů a vzájemných vazeb zadavatele a dodavatele. Expertní skupina se proto při své práci soustřeďovala na toto zásadní téma komplexně, a pracovala na možných opatřeních vedoucích k efektivní kontrole vazeb mezi zadavateli a jednotlivými dodavateli.
Jedním z velkých témat jednání této skupiny odborníků byla i korupce, nízká odolnost úředníků vůči korupčním nabídkám, a s tím související absence konkrétní odpovědnosti subjektů působících v rámci veřejného zadávání. Odpovědnost je v zákoně o veřejných zakázkách dána v nejobecnější rovině zadavateli, pokud nedodrží postup stanovený zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivní nebo může ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře i přesto smlouvu na veřejnou zakázku. Někteří ze zúčastněných odborníků by rádi zavedli do legislativy stanovení odpovědnosti konkrétních osob (například v rámci územních samosprávných celků) za porušení zákona o veřejných zakázkách, zejména za výběr nevýhodné veřejné zakázky.
V průběhu jednání pracovní skupiny se objevily i některé poněkud kontroverzní návrhy, o kterých se strhla dlouhá diskuze. Jedním z takových návrhů bylo zavedení možnosti opozičních zastupitelů územně samosprávného celku podávat žalobu o náhradu škody jménem obce, a na její účet, v případě vzniku škody při zadávacím řízení. V tak komplikovaném procesu jako je veřejné zadávání se však pouze velmi obtížně stanovuje odpovědnost jediné konkrétní osoby. Nutno také podotknout, že možnost zastupitelů žalovat například starostu za špatně vybranou zakázku by hrála přímo do karet politickému boji v rámci obce. Přestože se nakonec toto konkrétní opatření v závěrečném souhrnu neobjevilo, zdůraznila expertní skupina v závěrečné zprávě nedostatečné řešení osobní odpovědnosti za chyby v zadávacích řízeních, nemluvě o jejím vymáhání.
A co výsledek?
Dne 17. května 2010 se nakonec sešla Rada Platformy pro transparentní veřejné zakázky, aby schválila Závěrečnou zprávu o činnosti expertní skupiny a k ní připojená navržená opatření. Tato skupina si od počátku kladla za cíl sestavit návrh principů, který by byl akceptovatelný pro všechny subjekty zúčastněné na procesu veřejného zadávání, a tohoto cíle také dosáhla. Vytvořený materiál byl zveřejněn v předem stanoveném termínu, a to ještě před volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Datum bylo zvoleno tak, aby politické strany měly ještě před volbami možnost se k těmto principům přihlásit a zavázat se, že po ustavení nové vlády návrh dopracují do podoby paragrafovaného znění a následně jej podpoří při průchodu Parlamentem.
Výsledkem činnosti expertní skupiny je soubor doporučení k přijetí určitých opatření ke zvýšení transparentnosti a efektivity veřejného zadávání. Tato doporučení by po legislativním dopracování do formy paragrafovaného znění a případného navázání na další legislativu mělo být efektivním a zároveň v rámci podmínek v České republice proveditelným prostředkem k pozvednutí úrovně příslušné legislativy i správní praxe v oblasti veřejného zadávání.
Expertní skupina ve své závěrečné zprávě zdůrazňuje několik zásadních priorit. Předně při přípravě a zadávání veřejných zakázek nesmí být ignorován koncový uživatel, tedy občan. Další z podstatných priorit představuje důsledné oddělení veřejné správy od politického vlivu a zajištění morálního chování všech zúčastněných osob působících v rámci procesu veřejného zadávání. Klíčovým je také nalezení vhodného způsobu vymáhání osobní odpovědnosti za chyby v zadávacích řízeních a s tím související potřeba oddělení osob, které způsobily škodu nezákonným zadáním veřejné zakázky od osob oprávněných k vymáhání náhrady takové škody. Jako jeden z problematických aspektů označila expertní skupina také informovanost v zadávacím řízení.
Přílohou Závěrečné zprávy expertní skupiny je souhrn téměř čtyř desítek opatření, které se členové skupiny pokusili v co nejvyšší míře upřesnit. Větší zpřesnění přinese až zapracování do současné legislativy. Závěrečná zpráva Expertní skupiny i přiložený soubor navrhovaných opatření, spolu se zápisy z jednání této skupiny, i všemi dalšími podklady, například i ze stran odborné veřejnosti, jsou k dispozici na těchto webových stránkách.
text Mgr. Iva Vejmělková,
oddělení legislativně-právní, Kancelář Svazu měst a obcí České republiky