Je třeba mít dlouhodobé strategie
Ministerstvo vnitra se vyrovnává s organizačními změnami, vyvolanými potřebou efektivně obstát v četných výzvách, před něž je stavěno rozsáhlými proměnami probíhajícími v náročném světě veřejné správy. O mnohých z nich jsme hovořili s RNDr. Richardem Nouzou, CSc., náměstkem ministra vnitra pro veřejnou správu, legislativu a archivnictví.
Pane náměstku, Ministerstvo vnitra prochází určitou reorganizací – funkce náměstka ministra pro veřejnou správu, informatiku, legislativu a archivnictví se rozdělila…
Už název té funkce ukazuje, že jde o obrovský objem činností. Řídit tak složitý - a především velmi různorodý - úsek ministerstva o více než devíti stech lidech z jedné židle nebylo šťastným řešením. I po rozdělení má úsek, který mně byl svěřen, téměř pět set zaměstnanců. Druhým důvodem je, že Ministerstvo vnitra ve své civilní části v lecčems působilo spíše jako Ministerstvo informatiky. Zaměření na elektronizaci a její místy až překotné prosazování vedly k tomu, že další významné činnosti Ministerstva vnitra spojené s veřejnou správou se ocitly téměř v druhořadém postavení.
Které máte na mysli?
Zejména činnost legislativní. Očekávání předčasných voleb způsobilo, že práce na důležitých zákonech se zpomalily. Takový stav, s výhledem na období do řádných parlamentních voleb, je dále neudržitelný. Příprava zákonů se musí dostat do reálné podoby. Zapomínat by se ale nemělo ani na ostatní úseky. Například archivy. V nich je přece uložena písemná paměť národa. Archivy a jejich provoz samozřejmě něco stojí, vynakládané prostředky bychom mohli - pro jejich nezbytnost - srovnat s mandatorními výdaji. Finanční prostředky pro archivnictví je třeba umět nadále obhajovat, v této části ministerstva se už náklady dále minimalizovat nedají. Pokud jde o vztah spolupráce úseku pro veřejnou správu s úsekem pro její elektronizaci - ten první by měl především vytvářet zadání, druhý nabízet způsob, jak zadání naplnit.
V čem teď spatřujete hlavní poslání svěřeného úseku?
Ještě ve funkci šéfa Kabinetu ministra vnitra jsem vnímal ten stav čekání na předčasné volby. Předpokládalo se, že část náležitostí, zejména některá důležitá rozhodnutí, se ponechají až na politickou vládu z nich vzešlou. Pak bylo všechno jinak. Předčasné volby se nekonaly a pan premiér obhájil silný mandát své vlády až do řádných voleb. To ovšem mění situaci. Zamýšlet se proto jen nad posláním úseku by bylo nedostačující. Spíše vidím náročné a neodkladné úkoly.
Máte svoji vizi?
Myslím, že předchozí vedení tohoto úseku ministerstva už vizí představilo více než dost. Zdůrazňuji, že jako vizionář vystupovat nechci. V souboru všech možných záměrů je načase udělat pořádek. Přejít od četných návrhů a projektů k uskutečnění toho, co má naději na úspěch. Korigovat a roztřídit představy, stanovit v nich priority. Dospět ke koncepci. S vizemi nám tu zbyly také četné ambice. Na základě zkušeností vysokého státního úředníka mám trochu obavu, že některé velké cíle mohly být stanovovány i k jinému účelu než k naplnění proklamovaných vizí. Víte, ono jejich uskutečňování je často spojeno s utrácením značných objemů peněz. Z přemíry vizí a někdy možná určitého balastu všeho možného překotně a rychle roubovaného na veřejnou správu je nyní nutné vybrat to, co je životaschopné, ekonomicky únosné, uskutečnitelné v podmínkách vyplývajících z mandátu této vlády a alespoň v časově omezeném období to realizovat.
Kterou z činností Ministerstva vnitra, vyplývajících z jeho postavení ve veřejné správě, považujete za nejdůležitější?
Po přibližně měsíci ve funkci si nedovolím provádět jakousi stratifikaci a uspořádat činnosti ministerstva od nejdůležitější až k relativně nejméně významné. Činnosti koordinační, koncepční, legislativní, metodické i vzdělávací- a ještě k nim přidejme činnost informační jako nezbytný doprovodný znak každé z nich - jsou pro mne články jednoho řetězu, který musí být silný a pevný. Neumím si představit, že bych se zaměřil jenom na koordinaci a někde v koutku duše neuvažoval o koncepci. Spousta obtíží možná spočívá v tom, že už tady vlastně nikdo systematicky neutváří ucelenou koncepci územní veřejné správy. Existuje celá řada vizí, které však velmi často nemají společného jmenovatele. Značné úsilí bylo věnováno formálním prvkům, dostalo se jim také značné veřejné popularizace, obávám se však, že dlouhodobá koncepce veřejné správy je na Ministerstvu vnitra značně podhodnocená. Srovnatelná ministerstva v evropských zemích věnují koncepční práci velkou pozornost. Na ústředním úřadě se do koncepční práce samozřejmě promítá i politika. Proto je třeba mít dlouhodobé strategie, abychom se pak nepohybovali od zdi ke zdi a vláda nastupující po volbách nerušila i to dobré jen proto, že to vymysleli předchůdci.
Mělo by Ministerstvo vnitra více využívat svoji znalost reálného stavu správních činností v území ke zlepšení koordinační činnosti v rámci veřejné správy?
Nepřeceňujme prosím roli nějakého průřezově orientovaného grémia složeného ze zástupců ministerstev na vyšší úrovni řízení. Vždycky je třeba za nimi vidět někoho, kdo jim připravuje podklady. Jestliže máme informační kanál směřující do obcí prvního až třetího stupně i do krajů, zajímejme se o to, zda funguje obousměrně. Jak jsou vnímány připomínky, jak se na ně reaguje. Měli bychom co nejlépe využívat zpětné vazby z území. Jestliže k nám proudí podněty, názory a dotazy v komplexnější podobě, než je tomu na jiných ministerstvech, měli bychom se o ně umět se zainteresovanými místy patřičně dělit. V tom bych spatřoval příležitost, jak přispět ke koordinaci činností mezi orgány státní správy. Ne ostatní ministerstva nějak poučovat, “mistrovat“, spíše je upozorňovat na souvislosti, které mohou specializovaným ústředním úřadům uniknout. Důležitým informačním kanálem je časopis Veřejná správa a postupně se jím určitě stane i připravovaný webzin. Přimlouvám se za to, aby jich starostové i úředníci využili k výměně názorů, k projevům nesouhlasu či naopak k podpoře dobrých věcí. Jestliže jsem před chvílí říkal, že Ministerstvo vnitra nechce poučovat jiná ministerstva, ve stejné míře to platí také ve vztahu k samosprávám. Měli bychom pečlivě naslouchat připomínkám a až na jejich základě zpracovat návrh koncepce nebo metodiku. V tomto smyslu očekávám pomoc a podněty od starostů a zastupitelů na jedné straně i od tajemníků a municipálních úředníků na straně druhé.
Státní správa má strnulou organizační strukturu, zastaralý katalog funkcí. Není čas pro jejich změny?
Žádná revoluce se ve státní správě v následujících měsících jistě neodehraje. Zdroj té strnulosti hledáme v různých částech jejího systému. Stále něco kritizujeme, ale z minulého režimu si neseme totalitárním státem a jeho centralizovanou ekonomikou nevhodně nastavený systém rozpočtování. Nikomu to kupodivu nevadí? Možná si takový pozůstatek vyžádá nějakou podobu další reformy veřejné správy s odezvou starostů, odborníků a také občanů. Veřejná správa je živý organismus, i ona přijímá podněty z okolního prostředí a snaží se mu něco odevzdávat. Potřebnost změny v našem systému veřejné správy je stále zřetelnější. Bude spočívat patrně nejen ve volbě jiného typu rozpočtování, dříve či později se dotkne i způsobu přerozdělení pravomocí mezi centrem a starosty. Rigidní zůstává také systém platů svázaných do platových tříd a stupňů. Doprovází jej nivelizace, šikovný úředník má smůlu. Stále platí, že ve veřejné správě, přes všechny proměny, kterými už prošla, jsou stále „tahouni“ a vedle nich ti, kteří se pohodlně vezou. To by u soukromé firmy nebylo možné. V jedné publikaci o marketingu jsem četl, že základní rozdíl mezi úspěšností ředitele odboru v soukromé firmě a v úřadě spočívá v tom, že prvního z nich potká kariérní růst tehdy, když dobře zorganizuje práci až po posledního podřízeného, zatímco úspěšnost ředitele ve státní správě je přímo úměrná počtu podřízených.
Co proti tomu dělat?
Když se chystám do konkrétního města nebo obce, prohlédnu si jejich webové stránky. To už je dnes normální postup pro podnikatele, pro turistu, pro novináře. Podíváte se na web a hledáte si tam východiska pro co nejlepší otázky. Zajímám se také o strukturu úřadu, o počet zaměstnanců. Vždycky mě potěší, když na radničním webu najdu všechny včetně údržbáře a paní ve vrátnici. Řeknu si, že hrají fair. U státního úřadu se vám to často nestane, tam zůstává hodně skrytého. Jste daňový poplatník a nedozvíte se, kdo a co tam za váš příspěvek z daní provádí. U dobrého místního úřadu se můžete dozvědět osud záležitosti, s níž jste se na úřad obrátil. V jakém stádiu se zrovna nachází, co se s ní děje. V mnoha evropských ústředních úřadech se třeba na webu dozvíte, jaké jsou koncepční a metodické výstupy odboru nebo oddělení, můžete si na ně kliknout, stáhnout si je. Víte, běžný úřad se nemůže dostatečně věnovat každému detailnímu dotazu, měl by však hrát s otevřenými kartami.
Nechová se vlastně státní správa strnuleji uvnitř než navenek?
Určitě se mohou její úředníci ocitnout v postavení dřevorubců, kteří dostali za úkol pokácet les. Pokácejí první řadu stromů, druhou řadu… Když skončí s lesem, do něhož se pustili, už jim zase za zády vyrostl les další. Vrhají se na všechny strany a mají tolik práce, že už nemají ani čas nabrousit si pilu. Na úředníky se valí úkoly, reforma stíhá reformu, jedna vize střídá druhou a koncepce se vytrácí. Nemáte pak čas si sednout a zamyslet se nad tím, co děláte. Názor starosty malého sídla, k němuž směřuje stejné množství pokynů a výkazů jako ke starostovi velkého města a přitom je na všechno sám, třeba jen s účetní, bychom neměli přeslechnout. Je to všude nutné? Nepřibude tím či oním rozhodnutím shora ještě více zbytečných činností? To jsou také otázky, na které budeme muset v dalších měsících a letech hledat odpovědi. A toto je právě koncepční práce. Ještě k zmíněné vnitřní strnulosti státní správy. Po budově ústředního úřadu bloudí úředníci se čtečkami čárových kódů a dělají inventuru. Jedna skončí a už běží nová vlna. Kdybyste měl úřední boty, musíte je zout a nastavit pod čtečku. Nikoho už nezajímají odpisy za fyzické a morální opotřebení evidovaného majetku. Vykazuje se majetek za astronomické sumy. Úředník pracuje na počítači, který má účetní hodnotu několik desítek tisíc korun a přitom by ten počítač nechtěli zadarmo už ani - při vší úctě - v domově seniorů. To jsou konkrétní, desítky let trvající nedostatky, které se táhnou ještě z předchozího režimu. Tyhle nedostatky máte všechny pěkně semknuté proti sobě, když jdete s hlavou v oblacích a máte nové a nové vize. A vaši podřízení jsou rukojmí nějakého obslužného útvaru, který chce mít všechno pěkně papírově v pořádku, ale žádné inovace není schopen.
Smí být úředník kreativní?
Smí. Nic nebrání tomu, aby byl úředník kreativní. V řadě případů může být kreativita výhodou, ale nesmí jít tak daleko, že zaměstnanec přestane být úředníkem. Úřad vyžaduje úředníka a úřednický přístup k práci. To není žádná hanba. Naproti tomu firma potřebuje v principu něco jiného. Více invence, více improvizace, více samostatného rozhodování, schopnost zvolit riziko. Dobrou úřednickou práci definuje především profesionalita a loyalita, u vyšších úředníků by se měla přidávat invence nebo, chcete-li, kreativita. Souhrn těchto tří vlastností je optimální. Na druhou stranu, když se na možnost kreativity v úřednickém stavu podíváte podrobněji, povšimnete si dvou skupin, které mohou být až nebezpečné svou pracovní horlivostí. První skupinu tvoří nenapravitelní vizionáři. Mají o něčem svoji představu a kdo ji nesdílí, je jim podezřelý. Nezajímá je, jak to chodí v místě, kam jejich vize doputuje plná změn, které cestou přidali snaživci. Druhá skupina jsou workoholici. Takový člověk chce dělat všechno nejraději sám, soustředí se na detaily a utečou mu souvislosti, novinky v oboru. Optimální kreativita je přítomná v koncepční a týmové práci.
Kde je ve státní správě rozhraní mezi politikou a odborností?
Ideální je, aby politik byl odborníkem. Politik bez odbornosti se před veřejností odhalí okamžitě. Ale také odborník, jestliže chce ve státní správě svoji odbornost prosadit, musí být „diplomat“, disponovat určitými dovednostmi politika. Za Rakouska-Uherska a za první republiky se odbornost ve státní správě oceňovala. Fungovala služební pragmatika, definitivy. Kdo chtěl postoupit v kariérním žebříčku, mít vyšší plat, musel splnit všechny potřebné náležitosti. Zkoušky z odbornosti, znalost nových předpisů, cizího jazyka. Fungovalo to.
Moderní veřejná správa se neobejde bez kvalitních průběžně připravovaných odborníků. Co se většinou opomíjí?
Mezi vědci se říká - a ono to s trochou nadsázky může platit i ve veřejné správě – že člověk se svůj obor deset let učí, aby deset let sloužil státu a posledních deset let pak už škodí. V poslední době mám pocit, že stěží někdo dnes pobude ve státní správě déle než první dekádu. Máme řadu školení – celé systémy, ale vytratila se osobní odpovědnost nadřízeného pracovníka za toho nově příchozího. Využíváme zkušební lhůty k detailní práci s novým zaměstnancem? Vážený kolego, máte zkoušky z počítačové odbornosti, máte jazykové zkoušky, víte však, co je referátník? Máte povědomí o spisovém řádu? O řádu organizačním? Zajímá vás plat, viďte! Víte však, že existuje katalog prací ve státní správě? Úředníkem nemůže být každý. Starší zkušený pracovník by měl mít za úkol postarat se o nového kolegu, minimálně ve zkušební lhůtě. Za takový další úkol nad rámec povinností by měl dostat samozřejmě nějakou finanční odměnu.
Je pro budoucí státní úředníky vhodné mít nějakou univerzální vzdělávací instituci?
Myslím, že pro práci ve státní správě je třeba získat lidi, kteří v ní naleznou perspektivu a nevyberou si ji jen z nedostatku jiných možností. Pak je vcelku jedno, jaké mají výchozí vzdělání. Odborné vzdělání by mělo mít několik základních pilířů: právo, ekonomiku, informatiku. Na ně bezprostředně navazují sociologie, psychologie, český jazyk a cizí jazyky. A významná je praxe. Domnívám se, že ten, kdo se stane ministerským úředníkem, by měl mít nějakou zkušenost s prací na úřadě nebo v zastupitelstvu. Opodstatnění by měla třeba roční stáž v územní veřejné správě před nástupem do funkce. Ideální by bylo zaměstnání na ministerstvu pro úředníky s praxí získanou na nižším stupni veřejné správy. Přijetí do zaměstnání na ministerstvu by bylo postupem v kariéře a jistým oceněním jejich dosavadní práce. Považovali by to za čest a vnímali by prestiž takového zaměstnání. To je ovšem teorie, ve skutečnosti se to má jinak i s platy. Takže je otázka, jestli je třeba pro magistrátního úředníka nějaká výhra jít pracovat na ministerstvo. Zkušenost s veřejnou správou v území by určitě prospěla některým mladým úředníkům, kteří přicházejí na ministerstva rovnou po škole. Odborně jsou perfektní, lidsky někdy problematičtí. Starší úředníci se jimi leckdy cítí ohrožení. Kdyby se zkušení a začínající úředníci lépe propojovali ke spolupráci v týmech, získali bychom zatím málo využívaný potenciál. Mladší by měli hlubší vztah k úřadu, lépe by překonávali pracovní problémy, získávali by motivaci setrvat. Starší úředníci by v sobě objevili otevřenost k novým dovednostem a lichotilo by jim, že mohou ještě předávat zkušenosti. V praxi úspěšných firem se takového postupu využívá. A ještě k té univerzální vzdělávací instituci – domnívám se, že Institut pro místní správu Praha poskytuje těm, kteří se již stali úředníky, solidní servis v průběžné odborné přípravě a v posledních letech dokázal uspět i s mnoha inovativními projekty.
Jaký je váš vzkaz čtenářům?
Většinu tvoří zastupitelé a úředníci, kteří odvádějí spoustu kvalitní práce. Dovolím si vám všem, milí čtenáři, popřát touto cestou pevné zdraví, trpělivost i nezbytný nadhled. Říká se, že když člověka nic nebolí, je mrtev. Složité proměny ve veřejné správě, které dovedou jejich účastníky často hodně potrápit, svědčí na druhé straně o tom, že naše veřejná správa je živá a přes všechny vady se má docela k světu.
text Jiří Chum
foto Radoslav Bernat