Místní referendum: přežitek či efektivní přímá demokracie
Využití referend v praxi pomalu narůstá. S výjimkou několika zemí se ale tato instituce pravděpodobně nikdy neprosadí mezi tři vrcholné instituce politického rozhodování, jeho nejčastějšími původci tak nadále zůstávají parlamenty, vlády a prezidenti. V několika státech jsou však referenda široce využívána na místní úrovni. Například ve Švýcarsku se v letech 1997–2003 uskutečnilo 645 kantonálních referend. Ve Finsku existuje instituce místního referenda už téměř dvacet let a podle údajů Ministerstva spravedlnosti Finské republiky se za tu dobu se uskutečnilo 56 referend. Z perspektivy participační demokracie jsou místní referenda významnými nástroji, s jejichž pomocí mohou občané ovlivnit rozhodování ve svém vlastním prostředí v období mezi místními volbami. V této eseji krátce popíši instituce přímé demokracie na místní úrovni ve Finsku. Poté proberu problémy, kterým místní referenda a iniciativy musí čelit, a na závěr shrnu výzvy a možnosti zlepšení s nimi související.
Instituce místního referenda ve Finsku
Místní referendum bylo ve Finsku uzákoněno v srpnu 1990. Ve finském kontextu „místní“ znamená „obecní“. Obce jsou nejvýznamnějšími jednotkami finské samosprávy a v této pětimilionové zemi jich je 342. Obecní referendum je definováno v článku 30 zákona o místní samosprávě. Protože nástroje přímé demokracie se v různých zemích poněkud liší, je nutné finský model vysvětlit.
Obecní referendum ve Finsku vyhlašují členové obecní rady. Nelze ho použít k zamítnutí už schválené legislativy. Jde o nepovinný, fakultativní nástroj a rada se může rozhodnout, kdy a k jakému tématu je referendum potřebné, přičemž jeho výsledek má pouze poradní charakter. Konzultativní povaha je typická pro ad hoc (jednorázová) a fakultativní referenda po celém světě.
Z hlediska přímé demokracie je klíčovým prvkem v instituci referenda jeho iniciátor. Existují námitky, zda referenda iniciovaná zvolenými zástupci mohou být vůbec referendy nazývána. Tyto „plebiscity“ jsou účinnými nástroji pouze pro ty, kteří jsou již u moci, nikoliv pro všechny občany. Referendum může být striktně definováno jako instituce přímé demokracie, která umožňuje občanům navrhnout jeho téma i možné odpovědi. Instituce plebiscitu jako jsou finská obecní referenda tyto podmínky nesplňuje. Finský zákon o místní samosprávě nicméně obsahuje další instituci přímé demokracie. V článku 31 je zakotveno, že pět procent občanů obce, kteří jsou oprávněni volit, mohou podepsat lidovou iniciativu k obecnímu referendu. Tato iniciativa je rovněž nepřímá, což znamená, že obecní rada není ze zákona povinna referendum uspořádat, ani zohlednit jeho výsledky. Lidová iniciativa na místní úrovni je přímou demokracií ve všech svých prvcích, ale ve Finsku se nestala zavedeným nástrojem pro politickou spoluúčast a rozhodování.
V této souvislosti je potřebné zmínit, že ve Finsku existuje také celostátní poradní referendum, o jehož uspořádání může rozhodnout parlament. Celostátní referendum je definováno ústavou, ale v rozhodovacím procesu nehraje významnou roli. Od vzniku moderního Finska roku 1917 se uskutečnila pouze dvě celostátní referenda: jedno o prohibici v roce 1931 a další o připojení k Evropské unii v roce 1994. Přestože tato stať se věnuje místním referendům, k získání lepšího obrázku o finské politické kultuře může být užitečné udělat si malé mezinárodní srovnání celostátních referend. Například Švýcarsko lze v otázce referend považovat za opak Finska, protože žádné ze švýcarských referend není plebiscitem. Některá referenda vyžaduje ústava a mohou je iniciovat jak občané, tak jejich zvolení zástupci. Všechna švýcarská referenda jsou právně závazná. Dalším příkladem je Německo, které nemá celostátní referenda vůbec, ale na místní úrovni mají mnohé spolkové země právně závazná místní referenda. V dalším oddíle proberu problematiku obou nástrojů přímé demokracie ve Finsku.
Problémy přímé demokracie
Přímá demokracie na místní úrovni čelí ve Finsku dvěma problémům. První souvisí s poradní povahou referenda a druhý plyne z vágního statusu místní lidové iniciativy. Politoložka Maija Setäläová uvádí, že někdy jsou poradní referenda interpretována jako de facto závazná, přestože nejsou závazná právně. Je-li iniciujícím parlament nebo jiný zastupitelský orgán, může být politicky obtížné výsledek lidového hlasování zvrátit. Tento vzorec lze pozorovat také ve finské politické kultuře. Obě celostátní referenda byla politicky závazná, to znamená, že parlament respektoval názor většiny občanů. Na místní úrovni je však z nějakého důvodu tento politický tlak méně významný. Když v devadesátých letech došlo k revizi zákona o místní samosprávě, parlament byl přesvědčen, že poradní obecní referenda budou v praxi závazná. Nicméně během posledních dvaceti let došlo k mnoha případům, kdy obec výsledek referenda zamítla. Ve většině z 56 referend bylo jejich předmětem sloučení obcí, přičemž výsledky hlasování byly ignorovány v šesti případech. Zdá se, že obecní referendum je v některých finských obcích vnímáno spíše jako neformální průzkum veřejného mínění, než jako demokratické rozhodnutí. Místní demokracii nelze považovat za zdravou pokud je poradní referendum používáno jako nástroj konsolidace moci exekutivy a k propagaci politiky některých místních zastupitelů.
Další problém se týká nástroje skutečné přímé demokracie na místní úrovni, totiž obecní lidové iniciativy. Ta bývá ve Finsku využívána velmi zřídka a neexistují žádná souhrnné údaje o iniciativách adresovaných obecním radám. V posledních letech se lidové iniciativy staly mediálním tématem, neboť různé obce a větší města je odmítly navzdory tomu, že obsahovaly požadovaný počet podpisů. V některých případech se jednalo o již zmíněné sjednocování obcí, ale další se týkaly otázek životního prostředí a územního plánování (například ve městech Turku a Tampere a v obci Hämeenkyrö). Tato odmítnutí vyvolala nespokojenost a debaty o stavu místní demokracie ve Finsku jak mezi občany, tak mezi politiky.
Tyto fenomény jsou v rozporu se současnou finskou politikou. Předchozí vlády se snažily posílit pravomoci občanů novými způsoby, aby se mohli na rozhodování podílet častěji, než jen ve volbách. Ve finské ústavě se také od roku 2012 objeví možnost celostátní iniciativy, snad jako součást mezinárodního trendu, který přiznává participační a přímé demokracii významnější roli. Tato lidová iniciativa dává občanům možnost nechat parlament projednat některá témata, ale nemusí nutně vést k referendu. Nicméně důraz je kladen na zlepšení přímé demokracie. Část tlaku jistě přichází z Evropské unie, která v roce 2009 uzákonila v rámci Lisabonské smlouvy takzvanou Evropskou lidovou iniciativu.
Finští občané se přitom domnívají, že o důležitých politických otázkách by mělo být rozhodováno v referendech častěji než je tomu dnes. Podle průzkumů přibližně 70 procent občanů chce více referend. Kritizována je také poradní povaha referend: více než 75 procent občanů chce, aby jejich výsledky byly právně závazné. Z výše uvedených aspektů lze konstatovat, že ve Finsku referendum na místní úrovni příliš dobře nefunguje.
Přímá demokracie na místní úrovni
Finský příklad referend na místní úrovni ukazuje, že pouhá definice v legislativě nezaručuje fungující přímou demokracii. Finské problémy zřejmě vycházejí z poradní povahy referend. Ale bývá to problémem v jiných zemích? V již zmíněných Švýcarsku a v Německu jsou místní referenda právně závazná a hrají institucionalizovanou roli v místním rozhodování. Na druhou stranu také ve Švédsku – které bývá finskou politikou často považováno za vzor – jsou místní referenda pouze poradní, ale v praxi obecní rady zacházejí s výsledkem hlasování jako s právně závazným. Zdá se, že místní referendum může být účinným nástrojem rozhodování a může fungovat i navzdory svému poradnímu charakteru. Ve Finsku jde nejspíš o nedostatečný nátlak ze strany státu. Jeho absence umožňuje obecním radám snadno ignorovat názory občanů. V současné situaci jsou navíc rozhodnutí obcí v rozporu s cílem parlamentu, který usiluje o revizi zákona o místních samosprávách.
Politický tlak lze vytvořit systematickým shromažďováním statistik. Kompletní analýza například finského případu je neproveditelná, protože o rozhodnutích obecních rad týkajících se místních referend a lidových iniciativ neexistují žádné údaje. Pouze počet místních referend je evidován Ministerstvem spravedlnosti. Proto vlastně netušíme, kolik lidových iniciativ ve skutečnosti vzniklo a zda vůbec vedly k referendu. Stejně tak nevíme, kolik výsledků referend bylo ignorováno. Státní orgány by ke shromažďování údajů o fungování místní přímé demokracie by přinutil nejspíš mezinárodní tlak.
Koneckonců problém místních referend a přímé demokracie obecně není v tom, zda tato instituce je definována v národní legislativě jako právně závazná nebo poradní. Veškerá demokracie a politická spoluúčast je o ovlivňování rozhodování. Spoluúčast bez skutečných a viditelných výsledků je tím, co by politický filozof Benjamin Barber nazval „slabou demokracií“ a co v dlouhodobé perspektivě podrývá legitimitu vlády. Chtějí-li vlády posílit práva občanů, je důležité klást důraz na místní úroveň, protože právě tam se odehrávají rozhodnutí o každodenním životě. Protože pokud občané necítí, že jejich názory jsou respektovány na místní úrovni, nemůže být zvlášť silná ani podpora jejich centrální vládě.
text Maija Karjalainenová, Katedra politologie, Univerzita v Turku