Správce obce obec neoddluží
18/2010 (ne)dobrá praxe
foto: Radoslav BernatCílem tohoto článku je nejen aktivizovat občany obcí k tomu, aby si své obce spravovali sami, ale zejména má vyvrátit mylnou představu, že správa obce státem může napomoci k vyřešení tíživé finanční situace obcí. Pravdou je opak – konstruktivní řešení tohoto problému není možné bez řádně zvoleného zastupitelstva obce.
Značná zadluženost obce, vedoucí k její neschopnosti plnit závazky a k nedostatku finančních prostředků na zabezpečení byť jen základního chodu obce, bývá jedním z důvodů ukončení činnosti zastupitelstva obce, jehož členové v takových podmínkách ztrácejí ochotu pokračovat ve výkonu svých mandátů a občané obce odmítají navrhnout a zvolit si jiné zástupce v řádných nebo následně vyhlášených nových volbách. Výsledkem je dočasná správa obce státem (nařízená, administrativní, monokratická) – svým způsobem absurdita ve srovnání s ústavně zaručenou demokratickou samosprávou vykonávanou vlastními občany.
Počet zadlužených obcí v České republice vzrůstá a zdaleka to nejsou jen ty, které vyvolaly negativní mediální ohlas. Tento problém zaměstnává především Ministerstvo financí jako ústřední správní úřad, zabývající se problematikou hospodaření obcí v rámci své zákonné kompetence a příslušný k jejímu metodickému, koncepčnímu a legislativnímu řešení (1); Ministerstvo vnitra se s ním setkává spíše v praktické rovině v souvislosti s výkonem funkce správce obce.
Zastupitelstvo obce je vrcholným orgánem komunální samosprávy, jemu přísluší v rámci organizační soustavy obce zásadní rozhodovací pravomoc; této skutečnosti odpovídá rozdělení kompetencí mezi orgány obce, provedené platným zákonem o obcích, který zásadní pravomoci mimo jiné majetkového (ekonomického, finančního) charakteru svěřuje právě zastupitelstvu. Nezvolení nebo zánik zastupitelstva obce má na chod obecní samosprávy zásadní negativní dopady, které lze uspokojivě překlenout zase jenom zvolením zastupitelstva. Úlohu zastupitelstva obce nemůže dostatečně suplovat nikdo - ani Ministerstvem vnitra jmenovaný správce obce (viz § 98 zákona o obcích). Podle zákona o obcích hradí náklady spojené s výkonem funkce správce obce Ministerstvo vnitra. Jsou to ale pouze náklady vznikající přímo správci obce, to znamená jeho plat, cestovní výlohy, výdaje na telefon a podobně. Ministerstvo však nepřebírá finanční odpovědnost za obec, protože zákon stanoví jasně, že stát neručí za hospodaření a závazky obcí.
Dostane-li se obec do finančních problémů, vždy je třeba, aby konzultovala možnosti postupu především s Ministerstvem financí, které je oprávněno posoudit varianty řešení včetně otázky, zda a za jakých podmínek je obci kupříkladu možné poskytnout ze státního rozpočtu finanční výpomoc nad rámec prostředků, na které má obec ze zákona nárok. Základním požadavkem přitom je, aby se postižená obec na dotčené orgány, zejména Ministerstvo financí (a krajský úřad), obrátila včas, to znamená již při prvních příznacích nastávajících finančních problémů. V situaci, kdy je majetek obce již postižen exekucí, bývá zpravidla pozdě.
Obecní majetek nepožívá v soukromoprávních vztazích žádného privilegovaného postavení a neplní-li obec své závazky, bude se věřitel svých nároků domáhat a na majetek obce může být soudem nařízena standardní exekuce; při ní lze zabavit téměř veškerý movitý i nemovitý majetek obce a obestavit její účty. Výjimkou jsou prostředky, které lze v souladu s právními předpisy použít jen k určitému účelu – typicky účelové dotace; s žádostí o jejich vynětí z exekuce je třeba obracet se přímo na exekutora.
Avšak i tehdy, kdy na majetek obce již probíhá exekuční řízení, je třeba pokusit se situaci řešit - rozhodně však ne rezignací členů zastupitelstva obce a přenecháním správy obce státu. Pouze zastupitelstvo obce je oprávněno uzavřít smlouvu o přijetí úvěru nebo půjčky či dohodu o splátkách s lhůtou splatnosti delší než osmnáct měsíců, neboť správce obce jako státní úředník nemůže zavázat obec k finančnímu plnění. Případné jednání obce s jinými subjekty, třeba s krajem nebo státem (Ministerstvo financí) o poskytnutí návratné, byť v závislosti na dohodě popřípadě bezúročné finanční výpomoci, nebo jednání s peněžními ústavy také musí v rámci obce zastřešit jenom její zastupitelstvo, a nikoliv správce obce.
Připadne-li správa předlužené obce Ministerstvu vnitra (děje se tak ovšem ne pro předluženost, ale z jiných důvodů), činnost správce obce je omezena pouze na úkony evidenčního charakteru, výběr místních poplatků, nájemného a podobně, nikoliv na rozvoj obce. Běžná komunikace občanů se správcem je ztížena. Ve snaze dosáhnout úspor obecních výdajů, mohou být zavedena i nepopulární opatření, jako například vypnutí veřejného osvětlení, omezení dalších komunálních služeb, výpovědi dosavadním zaměstnancům obce. Propuštění úřednického aparátu s sebou nese jako další důsledek to, že obec není schopna zajistit výkon přenesené státní správy, která proto musí být převedena na jinou obec a tím se sníží její dostupnost pro občany obce.
S ohledem na zvyšující se počet případů silně zadlužených obcí je pravděpodobné, že tento problém bude muset být do budoucna řešen i legislativní cestou; kupříkladu specifický a tvrdý režim nuceného správce pro zadlužené obce funguje na Slovensku (tam je ovšem v působnosti Ministerstva financí). V rámci případných legislativních kroků se nabízí změna v hospodaření obcí a jeho přezkoumávání dle zvláštního zákona, který, jak se ukazuje, není způsobilý předcházet sebezničujícímu hospodaření obcí, ve své současné podobě neplní svůj účel a je mnohdy spíše jen byrokratickou zátěží. Zvýraznit lze dále na údernost správních deliktů v oblasti hospodaření obcí dle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Jako další diskusní legislativní náměty lze zmínit rozšíření působnosti insolvenčního zákona na obce, na které se nyní nevztahuje, jakož i úpravu právního zániku obce v případě dlouhodobého nezájmu jejich občanů o správu vlastních veřejných záležitostí, a to administrativním připojením k jiné obci po vyřešení právního osudu majetku a závazků zanikající obce, aby připojením nebyla poškozená jiná obec.
Jakkoliv se jeví řešení situace předlužených obcí v rámci platné právní úpravy komplikované, rozhodně není nemožné. Již zmíněné správní úřady, popřípadě jiné instituce potřebují nicméně k realizaci takových řešení, která budou znamenat záchranu obce před jejím právním (bude-li do budoucna zákony umožněn) nebo faktickým zmarem adekvátního partnera. Tím nikdy nemůže být v pravomocech výrazně omezený správce obce, ale výhradně zastupitelstvo obce – ten kolektivní orgán demokratické správy obce, o kterém jako o jediném výslovně pojednává i Ústava České republiky.
Členové zastupitelstev obcí, odstupující v průběhu funkčního období, ale zejména občané obcí před termínem k sestavováním kandidátních listin by si měli naléhavě uvědomovat, že jediným smyslem funkce správce obce je zajistit pouze provizorní chod obce v případě dočasné neexistence jejich orgánů. Dočasnému charakteru funkce tak odpovídá i zákonný výčet velmi zúžených pravomocí správce, které nijak nesouvisí s rozvojem obce (správce obce nemůže s výjimkou schvalování víceméně symbolického rozpočtu v mezích mnohdy minusových financí a závěrečného účtu obce realizovat žádnou z desítek pravomocí, které jsou dle zákona vyhrazeny zastupitelstvu obce). Ač se to může jevit tvrdé, takový je skutečně cíl zákona; správa obce státním úředníkem nemůže mít formálně ani fakticky takovou úroveň, aby s ní občané obce byli spokojeni a v důsledku jejího uspokojivého průběhu ztratili trvale zájem starat se o obec sami – naopak, občané obce musí být se správou zajišťovanou státním správcem zásadně nespokojeni a musí proto spěchat se sestavením své obecní kandidátky pro nejbližší komunální volby!
V případě setrvávající pasivity občanů a s tím související dlouhodobější správy obce státem dochází s ohledem na zákonné pojetí funkce správce obce nutně k úplnému utlumení rozvoje obce, k stagnaci veřejného života a zprostředkovaně k dopadům i na kvalitu soukromého života jejích občanů. O tom, že by správce mohl nastartovat proces oddlužování předlužené obce bez zastupitelstva obce už vůbec nemůže být řeč. Právě zdůraznění zásadního významu řádně fungujícího zastupitelstva pro život obce bylo cílem tohoto příspěvku, stejně tak jako jeho publikování v období před komunálními volbami a před sestavováním kandidátek na členy nově volených zastupitelstev obcí.
V neposlední řadě chtěli autoři objasnit související skutečnost, že současný institut správy obce Ministerstvem vnitra není "ušit na míru" případům předlužených obcí. Těm nemůže v jejich finanční situaci žádným způsobem pomoci, s ohledem na omezené pravomoci správce obce je tomu spíše naopak.
Text Mgr. Lukáš Rothanzl, JUDr. Miroslav Brůna,
odbor dozoru a kontroly veřejné správy MV ČR
Poznámka:
(1) Podle informací sdělených Ministerstvem financí a dostupných rovněž na webových stránkách tohoto ministerstva činila v roce 2009 celková zadluženost obcí 80,6 miliard korun; dluh vykázalo celkem 3250 obcí.